Sentenza n. 2084/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria di alcuni immobili aveva presentato al Comune un'istanza qualificata come richiesta di correzione di errore materiale e rettifica del PGT ai sensi dell'art. 13, comma 14-bis, della legge regionale lombarda n. 12/2005, chiedendo l'esatta determinazione delle fasce di rispetto e di salvaguardia conseguenti alla definitiva localizzazione dell'Autostrada Pedemontana e all'approvazione del relativo progetto. Il Comune era rimasto totalmente inerte. Il TAR aveva ritenuto che, pur non essendo applicabile il procedimento semplificato di rettifica, l'istanza sostanzialmente sollecitasse l'adeguamento degli strumenti urbanistici previsto dall'art. 166, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 e che il Comune fosse comunque tenuto a pronunciarsi. Il Comune ha appellato deducendo: ultrapetizione, perché il TAR avrebbe riqualificato l'istanza del privato come richiesta di variante ordinaria nonostante la volontà di ottenere soltanto una rettifica; contraddittorietà della sentenza, poiché avrebbe escluso la procedura di rettifica ma imposto comunque un obbligo di provvedere incompatibile con i tempi e le modalità della variante al PGT; irrilevanza o natura non perentoria dei termini previsti dal codice dei contratti pubblici; esistenza di una variante generale al PGT nella quale la società avrebbe potuto presentare osservazioni; non esperibilità dell'azione avverso il silenzio in relazione ad atti generali di pianificazione e programmazione; carenza di motivazione e richiesta di rimessione all'Adunanza plenaria. La società aveva inoltre depositato una memoria qualificata come appello incidentale, non notificata al Comune.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e dichiarato inammissibile l'appello incidentale della società perché contenuto in una memoria non notificata alla controparte. Ha escluso l'ultrapetizione: il privato non è tenuto a qualificare tecnicamente la propria istanza secondo l'esatto istituto giuridico applicabile, mentre l'amministrazione deve interpretarla secondo l'oggetto, lo scopo e il contesto, utilizzando i criteri di buona fede e conservazione. L'istanza mirava sostanzialmente all'adeguamento degli elaborati urbanistici alla definitiva localizzazione dell'opera pubblica; il riferimento alla rettifica ex art. 13, comma 14-bis, della legge regionale non eliminava l'obbligo del Comune di pronunciarsi mediante il procedimento giuridicamente appropriato. Il termine assegnato dal TAR non imponeva l'adozione e l'approvazione della variante entro 45 giorni, ma soltanto una pronuncia sull'istanza e l'adozione delle iniziative necessarie, quantomeno per avviare il procedimento di adeguamento. La pendenza di una variante generale al PGT, peraltro prospettata soltanto in giudizio, non escludeva l'obbligo di provvedere né consentiva all'amministrazione di restare inerte. L'adeguamento richiesto aveva natura puntuale e non comportava la rielaborazione generale della pianificazione. È stata inoltre confermata l'esperibilità dell'azione avverso il silenzio anche con riferimento ad atti generali di pianificazione quando esista un destinatario individuato, un interesse legittimo differenziato e qualificato e l'obbligo di provvedere riguardi l'an dell'intervento. Nel caso concreto il Comune non disponeva di discrezionalità sull'an, essendo tenuto ad adeguare il proprio strumento urbanistico alla localizzazione e al progetto già approvati dell'infrastruttura strategica. Non è stato ravvisato alcun contrasto giurisprudenziale idoneo a giustificare la rimessione all'Adunanza plenaria. Quanto al superamento dei limiti dimensionali della memoria, il Collegio ha chiarito che, alla luce dell'art. 13-ter, comma 5, dell'Allegato II al c.p.a., la violazione non determina l'inammissibilità dell'atto o l'omesso esame delle questioni eccedenti, ma può comportare una sanzione pecuniaria se ingiustificata o pretestuosa; nel caso concreto non è stata applicata alcuna sanzione. Le spese del grado sono state compensate per la reciproca, parziale soccombenza.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Disciplinano l'azione avverso il silenzio-inadempimento e consentono di chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo

  L'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso opera anche quando l'istanza sia ritenuta manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata.

• art. 166, comma 5, d.lgs. 163/2006

  L'approvazione del progetto definitivo, adottata con il voto favorevole della maggioranza dei componenti il CIPE, sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominato e consente la realizzazione e, per gli insediamenti produttivi strategici, l'esercizio di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto approvato. In caso di dissenso della regione o provincia autonoma, si provvede con le modalità di cui all'articolo 165, comma 6. Gli enti locali provvedono all'adeguamento definitivo degli elaborati urbanistici di competenza ed hanno facoltà di chiedere al soggetto aggiudicatore o al concessionario o contraente generale di porre a disposizione gli elaborati a tale fine necessari.

  L'approvazione del progetto definitivo di un'infrastruttura strategica comporta per gli enti locali l'obbligo di adeguare definitivamente gli elaborati urbanistici di competenza; l'adeguamento è vincolato nell'an, pur potendo richiedere il procedimento urbanistico appropriato.

• art. 13, comma 14-bis, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Il procedimento di correzione di errori materiali, rettifica o interpretazione autentica degli atti di PGT non era applicabile, secondo il TAR, alla modifica della pianificazione necessaria per recepire la definitiva localizzazione dell'infrastruttura; ciò non escludeva tuttavia l'obbligo dell'amministrazione di pronunciarsi sull'istanza.

• art. 13-ter, comma 5, Allegato II c.p.a.

  Indipendentemente dall'esito del giudizio, la parte che in qualsiasi atto del processo superi, senza avere ottenuto una preventiva autorizzazione, i limiti dimensionali stabiliti ai sensi del presente articolo può essere tenuta al pagamento di una somma complessiva per l'intero grado del giudizio fino al doppio del contributo unificato previsto in relazione all'oggetto del giudizio medesimo e, ove occorra, in aggiunta al contributo già versato.

  Il superamento dei limiti dimensionali degli atti processuali non comporta l'inammissibilità dell'atto né l'automatica irrilevanza delle questioni eccedenti, ma può comportare una sanzione pecuniaria quando la violazione sia ingiustificata o pretestuosa.

• art. 99, comma 1, c.p.a.

  La rimessione all'Adunanza plenaria presuppone una questione rilevante e un effettivo contrasto giurisprudenziale; il Collegio ha escluso che tale contrasto sussistesse nella fattispecie concreta.

Massime di principio

• Il privato non è tenuto a qualificare esattamente in termini tecnico-giuridici l'istanza rivolta alla pubblica amministrazione; l'amministrazione deve invece interpretarla secondo l'oggetto, lo scopo obiettivamente ricavabile e il contesto fattuale e normativo, applicando i canoni di buona fede e conservazione, e deve pronunciarsi mediante l'istituto giuridico appropriato.
• L'obbligo di provvedere sussiste anche quando l'istanza sia formulata in modo tecnicamente improprio o richiami un procedimento non applicabile, se dal suo contenuto emerga la richiesta sostanziale di esercizio di un potere pubblico e l'amministrazione debba comunque adottare una determinazione espressa, anche semplificata in caso di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza.
• L'azione avverso il silenzio è esperibile anche in relazione ad atti generali di pianificazione o programmazione quando il soggetto istante sia titolare di un interesse legittimo differenziato e qualificato e l'amministrazione sia obbligata a provvedere nell'an; non è invece esperibile quando l'adozione dell'atto dipenda anche nell'an da valutazioni discrezionali o lato sensu politiche non sindacabili.
• Quando un'opera infrastrutturale strategica sia stata definitivamente localizzata e il relativo progetto sia stato approvato, l'ente locale è tenuto ad adeguare gli elaborati urbanistici di propria competenza; tale attività è vincolata quanto all'an, ha natura puntuale e non richiede necessariamente la rielaborazione generale dello strumento urbanistico.
• Il giudice che decide sul silenzio può ordinare all'amministrazione di pronunciarsi entro un termine senza imporle necessariamente di adottare e approvare entro quel termine l'atto finale di pianificazione, essendo sufficiente che l'amministrazione avvii o svolga le iniziative necessarie per definire il procedimento.
• Il superamento dei limiti dimensionali degli atti processuali, secondo l'art. 13-ter, comma 5, dell'Allegato II al c.p.a., non determina l'inammissibilità dell'atto né l'automatica espunzione delle questioni eccedenti, ma può giustificare una sanzione pecuniaria fino al doppio del contributo unificato se la violazione è ingiustificata o pretestuosa.

Come è indicizzato