Corte di giustizia, Sentenza C-331/20

Aiuti di Stato ai collegamenti aerei dagli aeroporti sardi: vantaggio e principio dell’operatore privato

La Corte decide su due impugnazioni proposte da Volotea SA ed easyJet Airline Co. Ltd contro le sentenze del Tribunale che avevano confermato la decisione della Commissione relativa al regime istituito dalla legge regionale sarda n. 10/2010. La controversia riguarda la qualificazione, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, dei pagamenti effettuati dalla Regione autonoma della Sardegna, tramite le società di gestione aeroportuale di Cagliari-Elmas e Olbia, in favore di compagnie aeree per servizi di trasporto, marketing e pubblicità.

Contesto fattuale e regime regionale

La legge n. 10/2010 autorizzava stanziamenti regionali per il potenziamento e lo sviluppo del trasporto aereo negli aeroporti isolani, in particolare per la destagionalizzazione e l’ampliamento dei collegamenti. Gli atti di esecuzione della legge prevedevano tre categorie di attività finanziabili:

• aumento del traffico aereo per compagnia aerea;
• promozione della Sardegna come destinazione turistica;
• altre attività promozionali affidate a terzi.

I programmi di attività predisposti dalle società di gestione aeroportuale dovevano essere approvati dalla Regione autonoma e contenere obiettivi, previsioni economico-finanziarie e clausole di controllo. Sulla base di tali programmi, Geasar e Sogaer stipularono contratti con compagnie aeree, tra cui Volotea ed easyJet, per l’apertura o il mantenimento di rotte e per prestazioni di marketing e pubblicità.

Decisione della Commissione e ricorsi al Tribunale

Con la decisione 2017/1861, la Commissione ritenne che il regime non costituisse aiuto di Stato per le società di gestione aeroportuale, ma integrasse un aiuto di Stato illegale e incompatibile a favore delle compagnie aeree beneficiarie, tra cui Volotea ed easyJet. Ordinò quindi il recupero dell’aiuto presso i beneficiari.

Le due imprese impugnarono la decisione dinanzi al Tribunale, deducendo principalmente la violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, nonché vizi di motivazione, di istruttoria e, per easyJet, del legittimo affidamento. Il Tribunale respinse entrambi i ricorsi.

Questioni esaminate in sede di impugnazione

Dinanzi alla Corte, le ricorrenti contestavano in sostanza tre profili del ragionamento del Tribunale:

• l’esclusione dell’applicabilità del principio dell’operatore privato in economia di mercato;
• l’uso del criterio dell’acquirente privato di beni o servizi e le condizioni che il Tribunale vi aveva collegato, in particolare la mancanza di una procedura di gara e l’asserita assenza di un bisogno effettivo di servizi;
• la ripartizione dell’onere della prova e la motivazione della decisione della Commissione e delle sentenze del Tribunale.

La Commissione eccepiva inoltre, per il primo motivo di easyJet, un difetto di precisione ai sensi dell’articolo 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura.

Ricevibilità delle impugnazioni

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione. Osserva che easyJet individua con precisione il punto contestato della sentenza del Tribunale e l’errore giuridico dedotto, e che i suoi argomenti rispettano il requisito di specificità richiesto per l’impugnazione. Di conseguenza, i motivi di impugnazione sono dichiarati ricevibili.

Ragionamento della Corte sul vantaggio e sul principio dell’operatore privato

La Corte ricorda anzitutto i principi consolidati in materia di aiuti di Stato:

• la nozione di aiuto richiede che siano soddisfatte tutte le condizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
• il concetto di vantaggio comprende non solo sovvenzioni, ma anche qualsiasi misura che allevi oneri normalmente gravanti sul bilancio dell’impresa;
• per verificare se vi sia un vantaggio, la regola generale è l’applicazione del principio dell’operatore privato in economia di mercato;
• tale principio può essere concretizzato attraverso diversi criteri, tra cui quelli dell’investitore, del creditore, del debitore e del venditore/acquirente privato.

La Corte sottolinea che:

• gli obiettivi di interesse pubblico perseguiti dallo Stato sono irrilevanti ai fini della qualificazione della misura come aiuto di Stato;
• il principio dell’operatore privato non è escluso solo perché la misura è adottata mediante strumenti legislativi o coinvolge soggetti formalmente privati;
• la Commissione deve dimostrare, con una valutazione globale e concreta, che l’operazione non sarebbe stata effettuata da un operatore privato normalmente prudente e diligente in condizioni normali di mercato.

Errori del Tribunale

Secondo la Corte, il Tribunale ha errato nel ritenere inapplicabile il principio dell’operatore privato in economia di mercato per tre ragioni non decisive:

• le società di gestione aeroportuale non erano interamente detenute dallo Stato;
• il regime perseguiva obiettivi di interesse pubblico;
• tali società avevano un margine di autonomia limitato nell’attuazione del regime.

La Corte afferma che nessuno di questi elementi esclude l’applicabilità del principio. Inoltre, il Tribunale ha fatto discendere l’esistenza del vantaggio dal solo fatto che i contratti non erano stati conclusi mediante una procedura di gara e dal dubbio sull’esistenza di un bisogno effettivo di servizi da parte della Regione autonoma. Per la Corte, ciò non basta: la mancata gara non determina automaticamente un vantaggio, e la questione decisiva è se i contratti riflettano o meno condizioni normali di mercato.

La Corte osserva anche che, nel caso concreto, la Commissione non aveva svolto un’analisi piena della razionalità economica, commerciale e finanziaria delle operazioni né aveva utilizzato, se necessario, i poteri istruttori a sua disposizione per ottenere informazioni supplementari.

Esito del giudizio di impugnazione

La Corte conclude che il Tribunale ha commesso errori di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, nella parte in cui ha escluso il principio dell’operatore privato e ha ritenuto sussistente un vantaggio senza una verifica adeguata delle condizioni di mercato. Di conseguenza:

• annulla la sentenza T-607/17;
• annulla la sentenza T-8/18 nella parte in cui respingeva il ricorso di easyJet come infondato;
• procede a statuire definitivamente sui ricorsi di primo grado;
• annulla la decisione della Commissione nella parte in cui riguarda Volotea ed easyJet.

Principi affermati per la pratica professionale

La pronuncia è rilevante perché chiarisce che, in materia di aiuti di Stato, la presenza di finalità pubbliche, l’interposizione di soggetti privati o l’assenza di una gara non esonerano la Commissione dall’applicare il principio dell’operatore privato in economia di mercato. Nei contratti di acquisto di servizi da parte di soggetti pubblici o controllati pubblicamente, la verifica deve essere concreta e comparativa, e il vantaggio va provato dalla Commissione; solo l’eventuale scostamento dal prezzo/assetto di mercato può integrare un aiuto, non la mera struttura formale dell’operazione.