Sentenza n. 244/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno dedotto l’illegittimità dell’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 30 d.P.R. n. 380/2001 e l’erroneità della sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso. In particolare, hanno lamentato la violazione delle garanzie partecipative, per omessa comunicazione di avvio del procedimento in una fattispecie complessa, risalente e priva di urgenza; la violazione del principio di irretroattività delle sanzioni, sostenendo che la condotta lottizzatoria si sarebbe esaurita anteriormente all’entrata in vigore della l. n. 47/1985; l’applicazione automatica e indifferenziata degli effetti acquisitivi e demolitori nei confronti di proprietari sopravvenuti, senza istruttoria e motivazione individualizzate sulla loro buona fede, diligenza e affidamento derivante da atti pubblici, titoli in sanatoria e dalla risalenza della circolazione immobiliare; la contraddittorietà dell’azione comunale, che aveva rilasciato concessioni in sanatoria per immobili del medesimo contesto senza raccordare tali atti con la successiva contestazione di lottizzazione abusiva e con gli obblighi di riordino urbanistico dei nuclei abusivi; nonché il difetto di motivazione della sentenza di primo grado, che avrebbe confuso e omesso l’esame dei motivi effettivamente dedotti.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con annullamento dell’ordinanza comunale e degli atti impugnati in primo grado. Il CGARS ha ritenuto fondata la censura procedimentale: l’accertamento della lottizzazione abusiva richiede la ricostruzione complessa di una pluralità di elementi negoziali e materiali e non costituisce una constatazione immediata; pertanto, la comunicazione di avvio è necessaria quando non ricorrano ragioni concrete di urgenza. L’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 non consente di escludere automaticamente la partecipazione sulla base della natura vincolata del potere, poiché l’apporto del privato può incidere sulla qualificazione dei fatti e sulla configurabilità stessa della lottizzazione. È stato inoltre ritenuto fondato il motivo relativo alla posizione dei proprietari sopravvenuti: la buona fede non sana l’illecito, ma impone, quando l’azione amministrativa possa culminare nell’acquisizione del bene, una specifica istruttoria e una motivazione individualizzata sulla posizione del destinatario, sullo standard di diligenza esigibile, sull’affidamento ragionevole e sulle ragioni per cui l’effetto ablatorio debba prevalere. Il Collegio ha distinto la permanenza degli effetti dalla permanenza della condotta, affermando che la protrazione nel tempo della trasformazione urbanistica non consente, da sola, di applicare retroattivamente la disciplina sanzionatoria sopravvenuta: occorre accertare se la condotta tipica si sia protratta oltre l’entrata in vigore della l. n. 47/1985. È stata ravvisata anche una carenza di raccordo motivazionale tra le pregresse concessioni in sanatoria e la successiva contestazione di lottizzazione in area agricola, nonché un difetto della sentenza di primo grado per mancato o erroneo esame dei motivi di ricorso. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione consente l’accertamento della lottizzazione abusiva e l’adozione di misure interdittive, con possibile acquisizione delle aree e demolizione delle opere; il suo esercizio deve però essere preceduto da un accertamento rigoroso e accompagnato da garanzie procedimentali e motivazionali adeguate alla possibile incidenza ablativa.

• art. 18 l. n. 47/1985

  La fattispecie della lottizzazione abusiva deve essere individuata mediante l’accertamento di una condotta negoziale o materiale idonea a realizzare il programma lottizzatorio; la disciplina non può essere applicata retroattivamente a condotte già esaurite prima della sua entrata in vigore.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Esprime il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative; la permanenza degli effetti di una condotta non consente, da sola, di applicare a una condotta esaurita una disciplina sanzionatoria successiva.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Impone la comunicazione di avvio del procedimento, non derogabile automaticamente quando l’amministrazione debba ricostruire e qualificare una fattispecie complessa quale la lottizzazione abusiva.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La sanatoria del vizio partecipativo opera solo se l’amministrazione dimostra rigorosamente che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; non è sufficiente richiamare la natura vincolata del potere, quando la partecipazione possa incidere sull’accertamento e sulla qualificazione dei fatti.

• art. 9 l.r. Sicilia n. 7/2019

  Riconosce le garanzie partecipative nel procedimento amministrativo regionale siciliano; nella fattispecie tali garanzie sono state ritenute necessarie in ragione della complessità dell’accertamento e dell’incisività degli effetti prospettati.

• art. 12 l.r. Sicilia n. 7/2019

  Rafforza i diritti partecipativi, includendo la visione degli atti, la presentazione di memorie e documenti e l’audizione personale, i cui risultati devono essere valutati dall’amministrazione.

• artt. 29 e 35, comma 13, l. n. 47/1985

  Sono richiamati quale base del meccanismo speciale di definizione e recupero urbanistico dei nuclei abusivi sanati o in corso di sanatoria, che richiede il raccordo tra sanatoria dei singoli manufatti e riordino urbanistico complessivo.

• art. 2, comma 54, l. n. 662/1996

  È richiamato quale disposizione concorrente nel sistema di definizione e riordino dei nuclei abusivi, anche mediante strumenti urbanistici e meccanismi sostitutivi in caso di inerzia.

Massime di principio

• L’accertamento della lottizzazione abusiva, anche quando il potere conseguente sia vincolato, richiede di regola la comunicazione di avvio del procedimento se implica la ricostruzione complessa di una pluralità di atti negoziali, opere e trasformazioni territoriali; l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 non consente di escludere in via automatica la rilevanza della partecipazione.
• La permanenza degli effetti della trasformazione urbanistica non coincide necessariamente con la permanenza della condotta lottizzatoria: l’applicazione di una disciplina sanzionatoria sopravvenuta presuppone l’accertamento effettivo che gli atti o le opere costitutivi della condotta si siano protratti oltre l’entrata in vigore della disciplina stessa.
• Quando l’accertamento della lottizzazione possa condurre all’acquisizione del bene nei confronti di un proprietario sopravvenuto, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria concreta e adottare una motivazione individualizzata sulla sua posizione, sulla diligenza esigibile, sull’eventuale affidamento ragionevole e sulle ragioni del sacrificio della proprietà; la buona fede non sana l’illecito, ma neppure può essere esclusa per il solo fatto dell’acquisto.
• La qualificazione oggettiva della lottizzazione abusiva non rende irrilevante la qualità soggettiva del destinatario dell’effetto ablatorio: occorre distinguere l’accertamento del fenomeno dalla giustificazione della proiezione dell’esito acquisitivo verso il singolo proprietario.
• Il rilascio di concessioni in sanatoria relative a manufatti del medesimo nucleo non impedisce in assoluto il successivo accertamento della lottizzazione, ma impone all’amministrazione di spiegare il raccordo tra le sanatorie individuali, il riordino urbanistico complessivo e l’eventuale applicazione dell’art. 30 d.P.R. n. 380/2001; l’omissione può integrare difetto di istruttoria, difetto di motivazione e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
• La sentenza amministrativa deve esaminare le censure effettivamente proposte e fornire una risposta pertinente e controllabile; lo scambio o l’omissione dei motivi, tale da lasciare senza esame una doglianza rilevante, integra un vizio di motivazione della decisione.

Come è indicizzato