Sentenza n. 7/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società ricorrente gestiva dal 2016 una comunità alloggio per anziani sulla base di una SCIA che il Comune aveva indicato, con propria determinazione, quale procedura da seguire. Successivamente è emerso che, ai sensi della legislazione regionale, l’attività richiedeva un’autorizzazione comunale espressa. Dopo un primo sopralluogo del 2020 e la trasmissione al Comune della documentazione relativa alla mancanza del titolo autorizzatorio, l’Amministrazione ha impiegato diversi anni per avviare l’istruttoria finalizzata al rilascio dell’autorizzazione. Nel 2024 ha richiesto documentazione aggiornata e acquisito il sopralluogo dell’ASL, che ha rilevato che la struttura era pulita e in buone condizioni igienico-sanitarie, pur riscontrando alcune criticità strutturali e organizzative ritenute eliminabili. Il Comune ha quindi adottato l’ordinanza n. 327 del 3 ottobre 2024, imponendo il trasferimento degli anziani entro trenta giorni e la successiva chiusura della struttura. La ricorrente ha dedotto: difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, irragionevolezza e contraddittorietà; violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento; violazione del principio di proporzionalità; errata applicazione della l.r. Lazio n. 41/2003, difetto dei presupposti, sviamento, ingiustizia manifesta e perplessità; lesione del legittimo affidamento derivante dalla SCIA e dalla precedente determinazione comunale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza di chiusura, assorbendo le ulteriori censure e facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. Il Collegio ha anzitutto escluso che la SCIA del 2016 fosse sufficiente a legittimare l’esercizio dell’attività, ritenendo necessario il rilascio di un’autorizzazione comunale espressa ai sensi della l.r. Lazio n. 41/2003. Ha tuttavia ravvisato un grave difetto di istruttoria, considerando il comportamento dilatorio e non lineare del Comune: l’Amministrazione aveva indicato la SCIA come procedura da seguire, non aveva esercitato per anni le funzioni di vigilanza, aveva rinviato a lungo l’istruttoria autorizzatoria e, dopo avere riavviato tale istruttoria, aveva adottato la chiusura sulla base di criticità sanabili. La relazione dell’ASL, inoltre, non evidenziava un’imminente situazione di pericolo per la salute degli ospiti, ma descriveva una struttura in buone condizioni igienico-sanitarie e indicava la possibilità di eliminare le carenze riscontrate. Il TAR ha inoltre ritenuto violato l’art. 7 della l. 241/1990: non ricorrevano ragioni di urgenza tali da escludere la comunicazione di avvio del procedimento, considerati il ritardo di circa otto anni, la natura emendabile delle criticità e la gravità della misura di chiusura di una struttura destinata all’assistenza degli anziani. La società aveva assolto all’onere di indicare gli elementi che avrebbe potuto sottoporre all’Amministrazione e che avrebbero potuto incidere sulla decisione. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 4 l.r. Lazio n. 41/2003

  L’esercizio di strutture residenziali o semi-residenziali per anziani è subordinato al rilascio di un’autorizzazione comunale espressa, previo accertamento dei requisiti e presupposti previsti dalla legge.

• art. 12 l.r. Lazio n. 41/2003

  Impone al Comune funzioni di vigilanza e controllo sulle strutture socio-assistenziali; nel caso concreto il TAR ha valorizzato il ritardo dell’Amministrazione nell’esercizio di tali funzioni.

• art. 13, comma 1, lett. c), l.r. Lazio n. 41/2003

  È stato richiamato quale fondamento delle misure da valutare in caso di esercizio dell’attività senza titolo autorizzatorio, ma il relativo potere deve essere esercitato sulla base di un’istruttoria adeguata e nel rispetto delle garanzie procedimentali.

• art. 19, commi 3 e 4, l. 241/1990

  La SCIA non poteva legittimare l’esercizio della comunità alloggio per anziani, trattandosi di attività soggetta ad autorizzazione espressa; non operava quindi la tesi della ricorrente sul consolidamento degli effetti della SCIA.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio era necessaria poiché non risultava un pericolo imminente per la salute degli ospiti, le criticità erano sanabili e la partecipazione avrebbe potuto fornire elementi utili a una diversa ponderazione della misura di chiusura.

• art. 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio e le connesse garanzie partecipative consentono all’interessato di rappresentare fatti, argomenti e mezzi di prova rilevanti per la decisione amministrativa.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  È stato richiamato quale base per la regolazione delle spese, integralmente compensate in ragione della peculiarità della controversia.

• art. 92 c.p.c.

  È stato richiamato, unitamente all’art. 26 c.p.a., per disporre la compensazione integrale delle spese di lite.

Massime di principio

• L’esercizio di una struttura residenziale o semi-residenziale per anziani, quando la disciplina regionale lo preveda, richiede un’autorizzazione amministrativa espressa; la presentazione e il mancato tempestivo blocco di una SCIA non sostituiscono tale titolo autorizzatorio.
• La mancanza del titolo autorizzatorio non esonera l’Amministrazione dall’obbligo di svolgere un’istruttoria adeguata, attuale e coerente, soprattutto quando la stessa Amministrazione abbia in precedenza indicato una diversa procedura, abbia omesso per anni i controlli e abbia successivamente avviato un procedimento di regolarizzazione.
• Prima di disporre la chiusura di una struttura assistenziale per anziani, l’Amministrazione deve valutare concretamente la gravità e la reversibilità delle criticità riscontrate, distinguendo l’assenza del titolo autorizzatorio dalle carenze sanitarie eliminabili e ponderando l’incidenza della misura sugli ospiti e sull’interesse pubblico perseguito.
• La comunicazione di avvio del procedimento è necessaria per l’adozione di un provvedimento di chiusura di una struttura assistenziale quando non emerga un pericolo imminente per la salute o l’incolumità degli ospiti e quando l’interessato possa fornire elementi utili a superare o contestare le criticità rilevate.
• La violazione delle garanzie partecipative assume rilievo quando il destinatario indichi specificamente gli elementi fattuali o valutativi che avrebbe potuto sottoporre all’Amministrazione e che avrebbero potuto incidere sul contenuto del provvedimento finale.

Come è indicizzato