Sentenza n. 1093/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente, arruolato nella Polizia penitenziaria, era stato promosso per merito straordinario alla qualifica di vice sovrintendente con decorrenza 3 giugno 2013 e successivamente a sovrintendente con decorrenza 4 giugno 2018. Dopo la sentenza del TAR che aveva annullato precedenti atti della procedura, l’Amministrazione aveva adottato un decreto di inquadramento e un successivo decreto di promozione. Il ricorrente ha chiesto, richiamando le sentenze della Corte costituzionale n. 224/2020 e n. 75/2024, la retrodatazione della decorrenza della qualifica al 1° gennaio 2009, la ricostruzione della carriera, il riconoscimento delle differenze retributive e contributive, il ricalcolo della pensione e del TFS. In via subordinata ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza del 26 giugno 2024 e l’ordine di provvedere. Il Ministero ha eccepito l’inammissibilità delle domande per mancata tempestiva impugnazione dei decreti di inquadramento e di promozione, sostenendo inoltre che la sentenza della Corte costituzionale n. 75/2024 non potesse incidere su rapporti amministrativi ormai esauriti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso nel suo complesso. Quanto alla domanda principale, ha ritenuto che gli atti di inquadramento e di nomina dei dipendenti pubblici non privatizzati siano provvedimenti autoritativi, incidenti su posizioni di interesse legittimo anche nella determinazione della decorrenza giuridica. Le relative illegittimità dovevano quindi essere dedotte mediante tempestiva azione di annullamento, nel termine decadenziale previsto dall’art. 29 c.p.a.; non potevano invece essere fatte valere successivamente mediante un’azione di mero accertamento del diritto alla retrodatazione, soggetta ai termini prescrizionali dei diritti soggettivi. La mancata impugnazione dei decreti del 29 marzo 2021 e del 22 settembre 2022 aveva consolidato la posizione del ricorrente. Il TAR ha inoltre affermato che l’efficacia retroattiva delle pronunce di illegittimità costituzionale incontra il limite dei rapporti giuridici esauriti, tra i quali rientrano gli atti amministrativi divenuti inoppugnabili per mancata tempestiva impugnazione. La domanda avverso il silenzio è stata parimenti dichiarata inammissibile: l’istanza del 26 giugno 2024, pur qualificata come diffida ad adempiere, era sostanzialmente diretta a sollecitare l’esercizio dell’autotutela su atti ormai definitivi. L’Amministrazione non aveva quindi un obbligo giuridico di provvedere, poiché l’autotutela costituisce espressione di potere discrezionale e, salvo ipotesi normativamente previste di autotutela doverosa o casi particolari di giustizia manifesta, non è coercibile mediante l’azione avverso il silenzio. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  sessanta giorni decorrenti, ai sensi del combinato disposto degli articoli 29 e 41 c.p.a., dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza

  Gli atti di inquadramento autoritativi lesivi di interessi legittimi devono essere impugnati tempestivamente mediante azione di annullamento; decorso il termine decadenziale, l’atto diviene inoppugnabile.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio è esperibile solo quando sussista un obbligo dell’Amministrazione di esercitare un potere ancora doveroso.

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  Ha consentito la trattazione nel rito ordinario della domanda avverso il silenzio insieme alla domanda principale di accertamento.

• art. 117 c.p.a.

  Non è utilizzabile per imporre all’Amministrazione di pronunciarsi su una mera istanza di autotutela relativa ad atti ormai definitivi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio è configurato come potere discrezionale e non come attività necessariamente dovuta su istanza del privato.

• art. 54, comma 1, d.lgs. 443/1992

  La disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza della Corte costituzionale n. 75/2024 nella parte in cui non prevedeva l’allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta al personale promosso tramite selezione o concorso successivo; tale effetto non travolge però gli atti amministrativi già divenuti inoppugnabili.

• art. 75, comma 1, d.P.R. 335/1982

  La disposizione era stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza della Corte costituzionale n. 224/2020 per analoga mancata previsione di allineamento della decorrenza; la pronuncia non incide sui rapporti amministrativi esauriti.

Massime di principio

• Gli atti di nomina e di inquadramento dei dipendenti pubblici non privatizzati hanno natura provvedimentale e autoritativa anche nella parte relativa alla decorrenza giuridica; la posizione del dipendente è quindi qualificabile come interesse legittimo e l’eventuale lesione deve essere fatta valere mediante tempestiva azione di annullamento, non attraverso una successiva azione di mero accertamento del diritto alla retrodatazione.
• L’efficacia retroattiva delle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale non travolge i rapporti giuridici esauriti, inclusi gli atti amministrativi divenuti inoppugnabili per mancata impugnazione nel termine decadenziale.
• L’azione avverso il silenzio presuppone l’esistenza di un obbligo giuridico dell’Amministrazione di provvedere su un potere ancora esercitabile; non è ammissibile quando l’istanza miri sostanzialmente a ottenere il riesame in autotutela di un atto ormai definitivo.
• Il potere di annullamento d’ufficio è, di regola, discrezionale e non coercibile mediante l’azione avverso il silenzio, salvo i casi di autotutela doverosa previsti dalla legge o ipotesi particolari connesse a esigenze conclamate di giustizia.

Come è indicizzato