Sentenza n. 655/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la nuova disciplina regionale sostenendo che una deliberazione della Giunta regionale non potesse innovare o ampliare la disciplina contenuta nella legge statale n. 144 del 1951, in assenza di una fonte normativa appropriata e delle forme previste dallo Statuto regionale. Ha dedotto l’incompetenza della Giunta, la violazione della gerarchia delle fonti, l’assenza di una disciplina transitoria per i procedimenti pendenti e la trasformazione di un regime eccezionale in un ordinario e permanente sistema autorizzatorio. Con il motivo ritenuto decisivo ha denunciato la violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della legge n. 144 del 1951, in quanto la delibera aveva esteso la nozione di “miglioramento fondiario” fino a comprendere la sostituzione dell’oliveto con altra coltura, anche in serra, e aveva ampliato la nozione di “opere di pubblica utilità” fino a includervi impianti privati di produzione di energia da fonti rinnovabili. Sono state inoltre dedotte l’indeterminatezza dei criteri applicativi, la disparità di trattamento tra varietà di olivo, la violazione dell’art. 6 della direttiva 92/43/CEE per omessa valutazione di incidenza ambientale, l’inadeguatezza della misura compensativa del reimpianto, il contrasto con la legge regionale n. 41 del 2014 in materia di Xylella, la mancata copertura finanziaria e, in via subordinata, una questione di legittimità costituzionale. La Regione ha eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, sostenendo che la D.G.R. n. 1143 del 2025 avesse sostituito la disciplina originaria, e nel merito ha qualificato la D.G.R. n. 1073 come atto amministrativo generale di natura organizzativa ed esecutiva.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di improcedibilità, rilevando che la D.G.R. n. 1143 del 2025 era una mera integrazione e rettifica formale della D.G.R. n. 1073, priva di autonoma lesività e inidonea a incidere sul nucleo sostanziale delle censure. Le modifiche non avevano eliminato né la ridefinizione del miglioramento fondiario come sostituzione dell’oliveto con altra coltura né l’estensione delle opere di pubblica utilità agli impianti privati di energia rinnovabile; pertanto l’eventuale annullamento dell’atto originario avrebbe travolto in via derivata anche l’atto integrativo. Nel merito, il Collegio ha accolto il motivo relativo alla violazione dell’art. 2 della legge n. 144 del 1951, assorbendo le ulteriori censure. La legge statale configura il divieto di abbattimento degli olivi come regola generale e individua tassativamente le deroghe, soggette ad autorizzazione caso per caso. La D.G.R. n. 1073 non si era limitata a dare attuazione alla legge, ma aveva ampliato le deroghe: la sostituzione integrale dell’oliveto con altra coltura non costituisce miglioramento del fondo olivicolo, bensì eliminazione della sua destinazione olivicola. Analogamente, la qualificazione legislativa degli impianti da fonti rinnovabili come opere di pubblica utilità opera nell’ambito della disciplina energetica, urbanistica e autorizzatoria e non determina automaticamente una deroga al distinto divieto di abbattimento degli olivi. I due piani normativi non potevano essere sovrapposti dalla Regione. La delibera ha quindi alterato il bilanciamento operato dal legislatore nazionale, trasformando un divieto corredato da deroghe eccezionali in un regime autorizzatorio più ampio, mediante un atto amministrativo generale privo del potere di innovare la legge statale. Il TAR ha annullato la D.G.R. n. 1073 del 2025 e, in via derivata, la D.G.R. n. 1143 del 2025, ponendo le spese di lite a carico della Regione, liquidate in euro 3.000 oltre accessori e refusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 13 l. 349/1986

  La disposizione è richiamata per qualificare la ricorrente come associazione di protezione ambientale riconosciuta.

• D.lgs. Luog. n. 475/1945

  La disciplina previgente in materia di tutela degli alberi di olivo è indicata come fonte sostituita dalla legge n. 144 del 1951.

• l. 144/1951

  La legge pone il divieto generale di abbattimento degli alberi di olivo e contempla tassativamente le deroghe, soggette ad autorizzazione caso per caso. Le deroghe non possono essere ampliate da un atto amministrativo regionale.

• art. 1 l. 144/1951

  Vieta l’abbattimento oltre il limite indicato dalla legge e tutela anche gli alberi danneggiati o deperiti suscettibili di essere ricondotti a produzione.

• art. 2 l. 144/1951

  Prevede in via tassativa le ipotesi autorizzabili di abbattimento; non consente di qualificare come miglioramento fondiario la sostituzione dell’oliveto con altra coltura né di introdurre automaticamente ulteriori deroghe.

• art. 6 direttiva 92/43/CEE

  La censura relativa all’omessa valutazione di incidenza ambientale è stata assorbita e non decisa nel merito.

• l.r. Puglia n. 41/2014

  Il dedotto contrasto con la disciplina regionale in materia di Xylella è stato assorbito.

• art. 2, comma 2, d.lgs. n. 190/2024

  La qualificazione degli impianti da fonti rinnovabili come opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti opera nel settore energetico, urbanistico e autorizzatorio, ma non produce automaticamente una deroga al divieto di abbattimento degli olivi previsto dalla legge n. 144 del 1951.

• art. 11-bis, comma 2, d.lgs. n. 190/2024

  La disposizione, richiamata nel contesto della disciplina degli impianti fotovoltaici a terra in zone agricole, non contempla l’abbattimento di oliveti come automatica conseguenza dell’installazione.

• art. 9 Cost.

  È richiamato quale espressione del principio di prevalenza della tutela paesaggistica, incompatibile con l’ampliamento amministrativo delle deroghe alla tutela degli oliveti.

Massime di principio

• Quando una legge statale stabilisce un divieto generale e individua tassativamente le relative deroghe, l’amministrazione regionale deve applicare tali deroghe caso per caso e non può aggiungerne di nuove o ampliarne il contenuto mediante una deliberazione amministrativa generale.
• La nozione legislativa di miglioramento fondiario, nell’ambito di una disciplina posta a tutela degli oliveti, non può essere estesa fino a ricomprendere la sostituzione integrale dell’oliveto con una diversa coltura, poiché tale intervento elimina la destinazione olivicola anziché migliorare il fondo olivicolo.
• La qualificazione legislativa di un impianto energetico come opera di pubblica utilità nell’ambito della disciplina di settore non determina automaticamente una deroga a un distinto divieto di abbattimento previsto da altra legge; l’autorizzazione richiesta dalla disciplina speciale deve comunque essere rilasciata secondo i presupposti e le procedure propri di quest’ultima.
• Un atto amministrativo generale che incide sostanzialmente sul bilanciamento degli interessi già compiuto dal legislatore e amplia le ipotesi di esercizio di un potere ablatorio o autorizzatorio richiede una fonte normativa adeguata e non può essere adottato come semplice atto organizzativo o attuativo.
• Un atto successivo qualificato come integrazione o rettifica meramente formale, che non modifica il nucleo sostanziale delle censure rivolte all’atto originario, non determina la sopravvenuta carenza di interesse e, se privo di autonoma lesività, non richiede autonoma impugnazione con motivi aggiunti; l’eventuale annullamento dell’atto originario si estende in via derivata all’atto integrativo.

Come è indicizzato