Sentenza n. 418/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, utilmente collocata nella graduatoria della selezione pubblica indetta dal Comune di Foggia per la realizzazione di un programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa, ha chiesto la dichiarazione di illegittimità del silenzio e l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere sull’istanza del 22 luglio 2024. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 3, della legge n. 241/1990, sostenendo che l’istanza avesse dato impulso a un nuovo procedimento, autonomo rispetto a quello già esaminato nel precedente contenzioso, e che il Comune fosse pertanto tenuto a definire le varianti urbanistiche e gli accordi di programma relativi all’housing sociale. Il Comune ha eccepito la tardività e l’inammissibilità della domanda, invocando il giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 2264/2024, nonché la sopravvenuta improcedibilità in ragione della deliberazione consiliare n. 23 del 15 aprile 2025 e della conseguente riattivazione dell’istruttoria amministrativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo assorbente il giudicato derivante dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2264/2024, pronunciata tra le medesime parti. Tale decisione aveva escluso che fosse sorta in capo alla società una posizione qualificata o un’aspettativa tutelabile alla conclusione del procedimento, valorizzando sia la natura ampiamente discrezionale della variante generale urbanistica sia la clausola dell’avviso pubblico secondo cui l’interruzione di una qualsiasi fase non avrebbe fatto maturare attese in capo agli istanti. L’istanza del 22 luglio 2024 non è stata ritenuta idonea ad avviare un nuovo procedimento autonomo, poiché si innestava testualmente sul medesimo iter già avviato con le deliberazioni comunali e la conferenza di servizi, già oggetto del giudicato negativo. Il TAR ha inoltre rilevato, in via subordinata, l’improcedibilità del ricorso: la deliberazione consiliare n. 23 del 15 aprile 2025 aveva confermato la permanenza dell’interesse pubblico al programma di housing sociale e aveva determinato la riattivazione del procedimento, con interlocuzione con le imprese interessate e svolgimento di una nuova istruttoria sulle sopravvenienze normative e fattuali, inclusi il PPTR, il PAI, la pianificazione comunale e gli eventuali procedimenti VIA/VAS. Tali atti sono stati qualificati come espressione concreta della volontà dispositiva dell’amministrazione e non come atti meramente interlocutori o dilatori, con conseguente superamento dell’inerzia originariamente contestata. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  per la dichiarazione di illegittimità del silenzio e l’accertamento dell’obbligo di provvedere

  L’azione avverso il silenzio non è ammissibile quando il giudicato inter partes abbia già escluso l’esistenza di una posizione qualificata idonea a fondare l’obbligo dell’amministrazione di provvedere sul medesimo procedimento.

• art. 34, comma 1, lett. b), c.p.a.

  ordinando ... al Comune di Foggia di deliberare

  Nel precedente giudizio il TAR aveva utilizzato il potere di ordinare all’amministrazione di provvedere, ma tale statuizione è stata superata dalla successiva sentenza del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  possibili profili di inammissibilità del ricorso

  Il giudice può sottoporre d’ufficio al contraddittorio delle parti questioni rilevabili d’ufficio, assegnando un termine per le deduzioni.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo nonché tipicamente competente per i piani territoriali ed urbanistici

  La competenza consiliare in materia urbanistica consente di qualificare la deliberazione del Consiglio comunale come espressione concreta della volontà dispositiva dell’ente e non come mero atto interno o interlocutorio.

• art. 34 d.lgs. 267/2000

  sottoscrizione degli accordi di programma

  La disciplina dell’accordo di programma costituisce parte del procedimento relativo alla variante urbanistica e al programma di housing sociale, ma non impone, in assenza di una posizione qualificata, la conclusione dell’iter richiesta dalla società.

• art. 2, comma 3, l. 241/1990

  La violazione dell’obbligo generale di conclusione del procedimento non può essere fatta valere mediante azione avverso il silenzio quando il giudicato abbia escluso l’obbligo di provvedere sul procedimento e, comunque, l’amministrazione abbia successivamente adottato atti espressi idonei a superare l’inerzia.

• art. 96 delle Norme tecniche di attuazione del PPTR Puglia

  parere di compatibilità paesaggistica

  La sopravvenienza della disciplina paesaggistica rende necessaria una verifica di compatibilità prima della definizione del programma urbanistico.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio è inammissibile quando un giudicato inter partes abbia definitivamente escluso l’esistenza di una posizione qualificata del privato e l’istanza successiva si limiti a sollecitare la conclusione del medesimo procedimento, senza avviare un iter autonomo e distinto.
• Un’istanza successiva non costituisce nuovo procedimento quando, per il suo contenuto e per il richiamo agli atti già adottati, si innesta sul medesimo procedimento amministrativo già scrutinato con efficacia di giudicato.
• Nell’ambito della pianificazione urbanistica e delle varianti generali, la posizione del privato non implica di per sé un obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un esito favorevole o di adottare la variante, permanendo un’ampia discrezionalità amministrativa sino alla conclusione dell’iter.
• La riattivazione del procedimento mediante una deliberazione consiliare espressa, accompagnata da interlocuzioni con gli interessati e da una nuova istruttoria sulle sopravvenienze normative e fattuali, supera il silenzio precedentemente contestato quando gli atti manifestino una concreta volontà dispositiva dell’amministrazione e non abbiano natura meramente dilatoria.
• La verifica della persistente attualità dell’interesse pubblico e della compatibilità del programma con la pianificazione sopravvenuta, con gli strumenti paesaggistici e idrogeologici e con gli eventuali obblighi di VIA o VAS, costituisce attività istruttoria necessaria prima della definizione di un risalente programma urbanistico.

Come è indicizzato