Sentenza n. 3048/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, prima classificata e gestore uscente del servizio, era stata esclusa da una procedura aperta per l’affidamento del servizio di accertamento e riscossione coattiva del canone unico patrimoniale e di ulteriori entrate comunali, in ragione dell’anomalia dell’offerta, caratterizzata da un ribasso del 65% sull’aggio posto a base di gara. L’amministrazione aveva contestato: l’utilizzo, nelle giustificazioni, di dati storici derivanti dalla precedente gestione; l’impiego di un volume di crediti lavorati superiore a quello risultante dagli atti di gara; la mancata imputazione, almeno pro quota, dei costi del personale. L’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado e la violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, dell’art. 23 del disciplinare, della lex specialis, dell’art. 3 l. 241/1990, del comma 803 dell’art. 1 l. 160/2019 e del d.m. MEF 14 aprile 2023, nonché carenza di istruttoria ed erronea ponderazione della fattispecie. In particolare, ha sostenuto che la lex specialis non avesse indicato in modo univoco il valore globale della concessione e non avesse distinto adeguatamente le componenti del corrispettivo; che il costo della manodopera fosse stato incluso nella base d’asta e confermato nell’offerta; che la richiesta di giustificazioni non individuasse specifici elementi di anomalia; e che il giudizio di incongruità fosse fondato su un confronto improprio tra il carico nominale dei ruoli e i dati effettivi di riscossione. La società aveva giustificato l’offerta stimando riscossioni per 20 milioni di euro nel triennio, con aggi contrattuali ridotti al 3,15% per il CUP e al 2,10% per le altre entrate, evidenziando comunque un margine positivo.

La decisione

L’appello è stato accolto e, per l’effetto, è stato accolto il ricorso di primo grado, con riforma della sentenza del TAR. Il Consiglio di Stato ha condiviso le conclusioni della verificazione disposta in appello, ritenendo attendibile, serio e remunerativo il modello economico dell’offerta. Il giudice ha rilevato che la perdita ipotizzata dall’amministrazione, pari a 367.009,41 euro, era rimasta indimostrata, perché derivava da elaborazioni meramente presuntive costruite sul carico nominale dei ruoli e su un’ulteriore percentuale presunta di realizzo, senza adeguata considerazione dei dati effettivi di riscossione utilizzati dall’impresa nelle giustificazioni. Tale procedimento è stato qualificato come una presunzione costruita su altra presunzione. Il Comune aveva inoltre rapportato il ribasso a un dato di base non coerentemente utilizzato nella verifica, trascurando che l’offerta era stata giustificata su riscossioni stimate in 20 milioni di euro, inferiori al valore indicato dall’amministrazione. Ne risultava l’illogicità del confronto tra l’offerta dell’appellante, ritenuta anomala nonostante un valore assoluto di 1.165.990 euro, e quella dell’aggiudicataria, ritenuta congrua per 1.325.080,89 euro, pur a fronte di ribassi rispettivamente del 65% e del 23,75%. Le contestazioni degli appellati sono state ritenute non decisive e non pertinenti. Le spese del doppio grado sono state compensate; i costi della verificazione sono stati posti solidalmente a carico del Comune e della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia deve accertare, sulla base di giustificazioni attendibili e di dati coerenti, la serietà e la sostenibilità dell’offerta; non può fondarsi su elaborazioni presuntive non adeguatamente dimostrate.

• art. 23 del disciplinare di gara

  La lex specialis disciplina gli elementi rilevanti per la formulazione dell’offerta e per la successiva verifica di congruità.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di esclusione per anomalia deve essere adeguatamente motivato, attraverso un’istruttoria coerente con i dati economici effettivamente posti a base dell’offerta.

• comma 803 dell’art. 1 l. 160/2019

  La norma è richiamata nel quadro della disciplina del servizio di riscossione delle entrate comunali, senza che il provvedimento ne espliciti un’ulteriore interpretazione autonoma.

• d.m. MEF 14 aprile 2023

  Il decreto è richiamato quale disciplina tecnica di riferimento per il servizio di riscossione, senza che la sentenza ne enunci uno specifico contenuto interpretativo.

Massime di principio

• Il giudizio di anomalia dell’offerta deve essere fondato su dati economici omogenei, coerenti e specificamente riferibili alla struttura dell’offerta presentata; non è legittimo comparare un valore nominale di carico dei crediti con un valore effettivo o stimato di riscossione senza esplicitare e giustificare il criterio di conversione.
• L’esclusione per anomalia non può essere sostenuta da una perdita calcolata mediante il susseguirsi di presunzioni prive di adeguato riscontro, come la stima del carico nominale, l’applicazione di una percentuale presunta di realizzo e l’ulteriore proiezione dei relativi effetti economici.
• Nella verifica di congruità devono essere esaminati i dati effettivamente utilizzati dall’offerente nelle proprie giustificazioni, soprattutto quando siano fondati su risultati storici e documentati della gestione; l’amministrazione non può sostituirli con parametri diversi e meramente presuntivi senza dimostrarne la prevalenza e la pertinenza.
• La valutazione di anomalia deve considerare l’equilibrio complessivo dell’offerta e la sua concreta capacità di remunerare i costi e consentire l’esecuzione del servizio, non il solo dato percentuale del ribasso rispetto alla base d’asta.
• Quando il giudice aderisce a una verificazione tecnica che abbia esaminato le osservazioni delle parti e motivato le conclusioni, può assolvere l’obbligo motivazionale richiamandone i risultati e le fonti di convincimento, senza dover confutare analiticamente ogni contraria allegazione incompatibile con tali conclusioni.

Come è indicizzato