Sentenza n. 5721/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di immobili confinanti, ha impugnato i titoli edilizi rilasciati o formatisi in relazione alla costruzione di un villino pluripiano e alle successive varianti, alla DIA in sanatoria e all'applicazione del Piano Casa regionale. Ha dedotto, anzitutto, l'erroneità della declaratoria di tardività pronunciata dal TAR con riferimento al permesso di costruire e alle prime tre DIA, sostenendo di avere acquisito piena conoscenza degli atti soltanto mediante accesso documentale del 26 novembre 2015. Ha contestato, inoltre, l'applicabilità dell'art. 19, comma 6-ter, l. n. 241/1990 alle DIA in variante collegate al permesso di costruire, chiedendo in subordine la riqualificazione della domanda come azione avverso il silenzio-inadempimento dell'amministrazione sugli esposti presentati. Nel merito ha dedotto violazioni della disciplina edilizia e urbanistica quanto a volumetrie, computo della superficie utile lorda, dimensioni e asservimento di locali accessori e stenditoi, altezza dei locali, chiusura di spazi originariamente aperti, cumulabilità e presupposti degli interventi previsti dal Piano Casa, legittimazione della sanatoria di opere già eseguite e necessità del consenso degli altri comproprietari. Ha chiesto anche il risarcimento dei danni derivanti dalla diminuzione del valore dell'immobile, dalla riduzione dell'esposizione solare e delle vedute e dall'incremento del carico urbanistico, nonché una verificazione per accertare il pregiudizio e l'interesse a ricorrere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR, con parziale diversa motivazione. Ha rigettato l'istanza di rinvio dell'udienza, ritenendo che una generica interlocuzione conciliativa comunicata il giorno precedente non integrasse un caso eccezionale né una grave ragione incidente sul diritto di difesa, dovendosi tutelare la ragionevole durata del processo e l'interesse pubblico alla definizione tempestiva. In via preliminare ha rilevato che l'eccezione di carenza di interesse a ricorrere poteva essere esaminata d'ufficio in appello, non essendosi formato giudicato interno sulle condizioni dell'azione; l'unica preclusione specifica riguarda il difetto di giurisdizione ai sensi dell'art. 9 c.p.a. Ha quindi dichiarato inammissibile la domanda di annullamento per carenza di interesse, richiamando i principi dell'Adunanza plenaria n. 22/2021: la vicinitas può fondare la legittimazione, ma non dimostra automaticamente l'interesse al ricorso, che richiede la prospettazione e, ove contestata, la dimostrazione di un pregiudizio concreto, attuale e specifico. Le allegazioni relative a deprezzamento, minore esposizione solare, compromissione delle vedute e aumento del carico urbanistico sono state ritenute generiche e prive anche di un principio di prova. La domanda di annullamento delle DIA è stata inoltre ritenuta inammissibile perché la DIA è un atto privato e non un provvedimento amministrativo tacitamente impugnabile. Il terzo deve sollecitare i poteri di verifica dell'amministrazione e, in caso di inerzia, proporre l'azione ex art. 31 c.p.a.; nel caso concreto non ricorrevano i presupposti per convertire la domanda, poiché mancavano l'identificazione dell'istanza inevasa, la deduzione dell'obbligo di provvedere e l'individuazione del termine decorso. Sono state altresì ritenute inammissibili le censure relative alle opere sanate per mancata impugnazione della determinazione dirigenziale n. 276/2015. Quanto alla domanda risarcitoria, il Collegio ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa, anche esclusiva, trattandosi di danni asseritamente derivanti dal mancato o cattivo esercizio dei poteri di controllo sulle DIA, ai sensi degli artt. 30 e 133, comma 1, lett. f), c.p.a. La domanda è stata però respinta perché il ricorrente non aveva provato gli elementi oggettivi e soggettivi della responsabilità amministrativa, né aveva specificamente dimostrato l'esistenza del danno e il nesso causale. La liquidazione equitativa non può supplire alla prova dell'an debeatur, ma opera soltanto quando il danno sia certo e sia oggettivamente impossibile o assai difficile determinarne l'ammontare. Neppure la verificazione può essere utilizzata per colmare le carenze probatorie della parte. L'appellante è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre accessori in favore di Roma Capitale e in euro 3.000 oltre accessori in favore delle controinteressate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto solo per gravi ragioni idonee a incidere sulle esigenze fondamentali di difesa; una generica interlocuzione conciliativa comunicata il giorno precedente non è sufficiente.

• art. 9 c.p.a.

  rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione

  Nei giudizi di impugnazione il difetto di giurisdizione è soggetto a una specifica preclusione al rilievo officioso, distinta dal regime delle altre questioni di rito.

• art. 100 c.p.c.

  L'interesse a ricorrere, quale specie dell'interesse ad agire, deve essere concreto e attuale e consistere in un'utilità pratica, diretta e immediata ottenibile dalla pronuncia giudiziale.

• art. 39 c.p.a.

  Il rinvio esterno consente l'applicazione dell'art. 100 c.p.c. al processo amministrativo.

• art. 19, comma 6-ter l. n. 241/1990

  La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

  Le DIA e SCIA non sono direttamente impugnabili dal terzo; occorre sollecitare i poteri di controllo dell'amministrazione e, in caso di inerzia, proporre l'azione avverso il silenzio.

• art. 31 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio richiede l'individuazione dell'istanza inevasa, dell'obbligo di provvedere e del termine decorso; in assenza di tali elementi non è possibile convertire la domanda di annullamento.

• art. 22, comma 7 d.P.R. n. 380/2001

  Il titolare può chiedere il permesso di costruire per interventi realizzabili mediante SCIA, confermando la differenza di regime tra titolo edilizio provvedimentale e segnalazione privata.

• art. 23 d.P.R. n. 380/2001

  È possibile avvalersi della SCIA in alternativa al permesso di costruire, con diverso bilanciamento tra formalità procedurali e responsabilità del privato.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria per danni derivanti dall'attività amministrativa rientra nella giurisdizione amministrativa quando siano dedotti il cattivo o mancato esercizio di poteri pubblici.

• art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a.

  Sussiste la giurisdizione esclusiva amministrativa nelle controversie relative all'esercizio dei poteri e alle procedure in materia edilizia e urbanistica, inclusa la domanda risarcitoria collegata al controllo sulle DIA.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è sussidiaria e riguarda soltanto il quantum, presupponendo la prova certa dell'esistenza del danno e l'impossibilità o estrema difficoltà oggettiva di determinarne l'ammontare.

• art. 37, comma 4 d.P.R. n. 380/2001

  La mancata impugnazione del provvedimento di sanatoria impedisce di introdurre in appello censure rivolte contro le opere da esso sanate.

• art. 22, comma 2 d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata con riferimento alle DIA in variante presentate durante l'esecuzione del permesso di costruire, senza però modificare il regime processuale della DIA quale atto privato.

Massime di principio

• Nell'impugnazione di un titolo edilizio, la vicinitas può fondare la legittimazione ad agire, ma non è sufficiente da sola a dimostrare l'interesse al ricorso; il ricorrente deve allegare e, se contestato, comprovare un pregiudizio concreto, attuale e specifico derivante dall'intervento edilizio.
• Le allegazioni sull'asserita diminuzione del valore dell'immobile, sulla riduzione della luminosità o delle vedute e sull'aumento del carico urbanistico devono essere puntuali, dettagliate e circostanziate; il generico riferimento a tali pregiudizi non integra l'interesse a ricorrere.
• Le DIA e le SCIA sono atti di natura privata e non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Il terzo che si ritenga leso deve sollecitare i poteri di verifica dell'amministrazione e, in caso di inerzia, proporre esclusivamente l'azione prevista dall'art. 31 c.p.a.
• La conversione della domanda di annullamento di una DIA in azione avverso il silenzio non è possibile quando l'atto introduttivo non individui l'istanza inevasa, l'obbligo di provvedere, i relativi presupposti e il termine decorso.
• La domanda risarcitoria per il mancato o cattivo esercizio dei poteri di controllo sulle DIA rientra nella giurisdizione amministrativa, ma il danneggiato deve provare illegittimità dell'intervento, omissione o cattivo esercizio dei controlli, danno, nesso causale e colpa dell'amministrazione.
• La liquidazione equitativa del danno non può supplire alla mancata prova dell'esistenza del danno e la verificazione non può essere disposta per colmare le carenze probatorie della parte onerata.

Come è indicizzato