Sentenza n. 975/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato il 13 febbraio 2025 una procedura abilitativa semplificata ai sensi dell’art. 8 d.lgs. 190/2024 per la riconversione di un impianto esistente da biogas a biometano. Il Comune aveva richiesto integrazioni, indetto una conferenza di servizi in forma asincrona e, successivamente, chiesto ulteriori chiarimenti, sospendendo il procedimento per trenta giorni. La conferenza si era conclusa negativamente il 25 luglio 2025 e il Comune aveva adottato il diniego finale il 21 agosto 2025. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto l’illegittimità, la nullità o l’inefficacia degli atti per tardività, sostenendo che il termine per la conclusione della PAS fosse decorso senza una tempestiva determinazione negativa e che, conseguentemente, si fosse formato il titolo abilitativo senza prescrizioni. Ha inoltre sostenuto l’applicabilità della riduzione di un terzo dei termini prevista per gli impianti localizzati in aree idonee. In via subordinata, ha contestato l’applicabilità della disciplina previgente, l’esercizio da parte del Comune di valutazioni spettanti alle autorità competenti in materia ambientale e sanitaria, la violazione delle regole sulla conferenza di servizi, il difetto di motivazione e di istruttoria, l’omessa valutazione delle integrazioni e degli apporti partecipativi, nonché la disparità di trattamento rispetto ad altri impianti analoghi.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto applicabile alla procedura l’art. 8 d.lgs. 190/2024, in quanto la disciplina statale sopravvenuta si applica immediatamente alle procedure non ancora perfezionate, mentre il termine di 180 giorni previsto per l’adeguamento riguarda soltanto la normativa regionale e locale. Il termine ordinario di sessanta giorni decorreva dalla presentazione del progetto del 13 febbraio 2025. Esso è stato legittimamente sospeso per tredici giorni, dal 26 febbraio all’11 marzo 2025, a seguito della prima richiesta di integrazioni, con scadenza finale al 28 aprile 2025. È stata invece ritenuta illegittima la successiva sospensione di trenta giorni disposta il 23 aprile 2025: la disciplina speciale consentiva richieste di integrazioni entro dieci giorni dalla convocazione della conferenza e una sospensione massima di quindici giorni, sicché non era applicabile la disciplina generale dell’art. 2, comma 7, l. 241/1990. La determinazione negativa della conferenza, adottata il 25 luglio 2025, era quindi tardiva. Il TAR ha inoltre escluso che entro il termine fosse stato espresso un dissenso qualificato e congruamente motivato da parte di un’autorità preposta alla tutela ambientale, paesaggistica, dei beni culturali, della salute o della pubblica incolumità. Le richieste di integrazioni formulate da ARPA e ATS non costituivano dissenso e, comunque, erano tardive; inoltre il Comune non aveva trasmesso a tali autorità le integrazioni successivamente prodotte dalla ricorrente, valutandole autonomamente. Di conseguenza, il 28 aprile 2025 si era formato il titolo abilitativo senza prescrizioni. Il TAR ha annullato la determinazione conclusiva negativa della conferenza di servizi e il diniego comunale del 21 agosto 2025, ritenendo gli atti annullabili per tardività, ma non nulli né inefficaci. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Gli atti endoprocedimentali non autonomamente lesivi non sono stati annullati. L’accertamento della formazione del titolo è stato svolto in motivazione, ma non inserito nel dispositivo, poiché l’annullamento degli atti tardivi e l’effetto conformativo assicurano una tutela piena. Il Comune è stato condannato alle spese per euro 6.000, oltre accessori; le spese nei confronti delle altre parti sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8 d.lgs. 190/2024

  decorso il termine di sessanta giorni dalla data di presentazione del progetto senza che l’amministrazione procedente abbia comunicato al soggetto proponente la determinazione di conclusione negativa della conferenza stessa, e senza che sia stato espresso un dissenso congruamente motivato da parte di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, che equivale a provvedimento di diniego dell’approvazione del progetto, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni

  La disciplina stabilisce un termine massimo per la conclusione della PAS; le richieste di integrazioni devono essere formulate entro dieci giorni dalla convocazione della conferenza e possono determinare una sospensione massima di quindici giorni. Decorso inutilmente il termine, il titolo si perfeziona senza prescrizioni, salvo un dissenso qualificato, congruamente motivato e tempestivo.

• art. 15, comma 2, d.lgs. 190/2024

  A far data dall’entrata in vigore del presente decreto ... le disposizioni di cui all’allegato D ... continuano ad applicarsi alle procedure in corso ...

  La norma disciplina la successione tra la previgente disciplina statale e quella introdotta dal d.lgs. 190/2024. La nuova disciplina della PAS si applica alle procedure non ancora perfezionate alla data di entrata in vigore, anche se l’istanza iniziale fosse anteriore.

• art. 1, comma 3, d.lgs. 190/2024

  Le regioni e gli enti locali si adeguano ai principi di cui al presente decreto entro il termine di centottanta giorni ... Nelle more dell’adeguamento ... si applica la disciplina previgente

  Il termine di adeguamento riguarda la normativa regionale e locale di settore, non determina la protrazione della previgente disciplina statale sulla PAS.

• art. 22, comma 1, d.lgs. 199/2021

  i termini del procedimento di autorizzazione unica per impianti in aree idonee sono ridotti di un terzo

  A decorrere dal 30 dicembre 2024 la riduzione di un terzo dei termini è limitata al procedimento di autorizzazione unica e non si applica alla PAS.

• art. 14-bis, commi 2 e 5, l. 241/1990

  La conferenza di servizi semplificata e asincrona deve rispettare la disciplina speciale applicabile alla PAS; la determinazione conclusiva negativa può valere quale comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  La disciplina generale sulla sospensione dei termini non può derogare alla disciplina speciale e acceleratoria dell’art. 8, comma 8, d.lgs. 190/2024.

• art. 21-septies l. 241/1990

  L’adozione tardiva del diniego non determina nullità, poiché il Comune conservava il potere di provvedere, sebbene lo abbia esercitato oltre il termine; non ricorre quindi un difetto assoluto di attribuzione.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La sanzione dell’inefficacia è di stretta interpretazione e non si applica, in assenza di espresso richiamo, agli atti tardivi adottati nella procedura disciplinata dall’art. 8, comma 8, d.lgs. 190/2024.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Dopo la formazione del titolo abilitativo, un nuovo diniego non può essere adottato, salvo il ricorrere delle condizioni previste per l’annullamento d’ufficio e richiamate dall’art. 8, comma 10, d.lgs. 190/2024.

• art. 99 c.p.a.

  Il TAR richiama il vincolo del principio affermato dall’Adunanza plenaria in materia di esame prioritario dell’incompetenza.

• art. 34 c.p.a.

  L’accertamento non è inserito nel dispositivo quando l’annullamento dell’atto tardivo e il connesso effetto conformativo assicurano una tutela piena e immediata.

Massime di principio

• Nella procedura abilitativa semplificata disciplinata dall’art. 8 d.lgs. 190/2024, il termine massimo per la conclusione decorre dalla presentazione del progetto e, salvo un dissenso qualificato e tempestivo, il suo inutile decorso determina il perfezionamento del titolo abilitativo senza prescrizioni.
• La richiesta di integrazioni nella PAS deve essere formulata entro dieci giorni dalla convocazione della conferenza di servizi e può comportare una sospensione massima di quindici giorni; una sospensione disposta oltre tale termine o per una durata maggiore è illegittima e non incide sul decorso del termine finale.
• La disciplina speciale e acceleratoria dell’art. 8, comma 8, d.lgs. 190/2024 prevale sulla disciplina generale dell’art. 2, comma 7, l. 241/1990 in materia di sospensione dei termini procedimentali.
• Le richieste di chiarimenti o integrazioni provenienti dalle autorità ambientali o sanitarie non equivalgono a un dissenso qualificato idoneo a impedire la formazione del titolo abilitativo; tale effetto richiede un dissenso espresso, congruamente motivato e tempestivo.
• Quando il termine per la PAS è decorso e il titolo si è perfezionato, il successivo diniego dell’amministrazione è annullabile per tardività, ma non nullo per difetto assoluto di attribuzione né inefficace ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990, se la disciplina speciale non prevede espressamente tale sanzione.
• L’accertamento della formazione del titolo abilitativo può essere compiuto nella motivazione, senza essere riprodotto nel dispositivo, quando l’annullamento dell’atto tardivo e l’effetto conformativo della sentenza assicurano una tutela piena e impediscono la riedizione del diniego, salvo i presupposti dell’autotutela.

Come è indicizzato