Direttiva 2014/104

Direttiva 2014/104/UE sul risarcimento del danno da violazioni del diritto della concorrenza

La direttiva mira a rendere effettivo il diritto al pieno risarcimento per i danni causati da violazioni degli articoli 101 e 102 TFUE e, nei casi paralleli, del diritto nazionale della concorrenza applicato insieme a quello dell’Unione. Il legislatore UE parte dall’esigenza di rafforzare l’applicazione privatistica delle regole antitrust, coordinandola con l’enforcement pubblico delle autorità garanti e riducendo le divergenze tra ordinamenti nazionali che ostacolano il mercato interno.

Obiettivi e principi generali

La direttiva stabilisce norme minime necessarie affinché chiunque abbia subito un danno da una violazione della concorrenza possa ottenere il pieno risarcimento in sede nazionale. Il risarcimento comprende danno emergente, lucro cessante e interessi, ma non deve tradursi in sovracompensazione, né in forma punitiva né multipla.

Gli Stati membri devono predisporre norme e procedure effettive, conformi ai principi di efficacia ed equivalenza:

• le regole nazionali non possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto al risarcimento;
• non possono essere meno favorevoli di quelle previste per azioni nazionali analoghe.

Ambito di applicazione e definizioni

La direttiva si applica alle azioni di risarcimento promosse dinanzi ai giudici nazionali da persone fisiche o giuridiche che assumano di aver subito un danno da violazioni dell’articolo 101 o 102 TFUE o del diritto nazionale della concorrenza applicato parallelamente ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1/2003.

Sono centrali le definizioni dell’articolo 2, tra cui:

• violazione del diritto della concorrenza;
• autore della violazione;
• decisione definitiva relativa a una violazione;
• cartello;
• programma di clemenza e dichiarazione legata a un programma di clemenza;
• proposta di transazione;
• sovrapprezzo;
• acquirente diretto e indiretto.

Restano fuori dall’ambito della direttiva le violazioni del solo diritto nazionale della concorrenza che non incidono sul commercio tra Stati membri.

Divulgazione delle prove e tutela della riservatezza

Una parte rilevante della disciplina riguarda la disclosure delle prove, essenziale per superare l’asimmetria informativa tipica dei contenziosi antitrust. Su richiesta motivata e plausibile, il giudice nazionale può ordinare a convenuto, attore o terzi la divulgazione di prove rilevanti, purché la richiesta sia specifica e proporzionata.

Il giudice deve bilanciare:

• la fondatezza della domanda o della difesa;
• portata e costi della disclosure;
• presenza di informazioni riservate, soprattutto di terzi.

La direttiva impone anche la tutela del segreto professionale avvocato-cliente e consente agli Stati membri di prevedere regole più ampie di divulgazione, salvo i limiti speciali del capo II.

Regole speciali per il fascicolo dell’autorità garante della concorrenza

Quando la disclosure riguarda documenti contenuti nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza, si applicano regole più restrittive.

Sono divulgabili solo dopo la chiusura del procedimento:

• informazioni elaborate da soggetti specificamente per il procedimento;
• informazioni redatte dall’autorità e comunicate alle parti;
• proposte di transazione ritirate.

In nessun caso possono essere divulgate:

• dichiarazioni legate a un programma di clemenza;
• proposte di transazione.

Il giudice può però esaminare il documento per verificare se rientri davvero nelle categorie protette, senza consentirne l’accesso alle altre parti. Le prove ottenute solo grazie all’accesso al fascicolo dell’autorità restano soggette a limiti di utilizzo: quelle protette dall’articolo 6, paragrafo 6, sono inammissibili o altrimenti protette; quelle dell’articolo 6, paragrafo 5, lo restano fino alla chiusura del procedimento; le altre possono essere usate solo dal soggetto che le ha ottenute o dai suoi successori.

Sanzioni processuali

Gli Stati membri devono garantire sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive contro:

• mancato rispetto degli ordini di divulgazione;
• distruzione di prove rilevanti;
• violazione degli ordini di tutela della riservatezza;
• abuso dei limiti di uso delle prove.

Le sanzioni possono includere inferenze sfavorevoli, rigetto di domande o eccezioni e condanna alle spese.

Effetto delle decisioni delle autorità nazionali e prova prima facie

Una decisione definitiva di un’autorità nazionale garante della concorrenza o di un giudice del ricorso che accerti una violazione vincola il giudice civile nazionale nell’azione di risarcimento proposta nello stesso Stato membro: la violazione si considera definitivamente accertata.

Se la decisione proviene da un altro Stato membro, essa può essere prodotta almeno come prova prima facie della violazione, salvo il potere-dovere del giudice di valutare il materiale probatorio complessivo. Restano salvi i rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

Prescrizione

Gli Stati membri devono prevedere un termine di prescrizione di almeno cinque anni.

Il termine non può iniziare a decorrere prima:

• della cessazione della violazione;
• della conoscenza, o ragionevole conoscibilità, della condotta illecita;
• della conoscenza del danno;
• della conoscenza dell’identità dell’autore.

Il termine deve essere sospeso o interrotto quando interviene un’autorità garante della concorrenza nell’indagine relativa alla violazione; la sospensione non può protrarsi oltre un anno dalla definitività della decisione o dalla chiusura del procedimento.

Responsabilità solidale, PMI e beneficiari di immunità

La regola generale è la responsabilità in solido di tutti i coautori della violazione: ciascuno risponde dell’intero danno fino al completo risarcimento del soggetto danneggiato.

Sono previste due discipline speciali.

Per le PMI, la responsabilità può essere limitata ai propri acquirenti diretti e indiretti se:

• la quota di mercato è inferiore al 5% per tutta la durata della violazione;
• l’applicazione della solidarietà causerebbe un pregiudizio irreparabile alla solidità economica e la perdita totale di valore delle attività.

La deroga non vale se la PMI:

• ha svolto un ruolo di guida nella violazione o ha costretto altri a parteciparvi;
• ha già commesso in precedenza una violazione della concorrenza.

Il beneficiario dell’immunità da ammende in un programma di clemenza è protetto da un’esposizione eccessiva: resta responsabile in solido verso i propri acquirenti o fornitori diretti o indiretti, e verso gli altri danneggiati solo se questi non riescono a ottenere il pieno risarcimento dagli altri coautori. Il suo contributo verso gli altri autori della violazione non può superare, di regola, il danno causato ai propri acquirenti o fornitori diretti o indiretti.

Trasferimento del sovrapprezzo

La direttiva disciplina in modo dettagliato il passing-on, per evitare sia il doppio risarcimento sia l’assenza di responsabilità dell’autore dell’illecito.

L’autore della violazione può eccepire che il sovrapprezzo sia stato trasferito, ma deve provare tale trasferimento e può richiedere la relativa disclosure di prove.

L’acquirente indiretto beneficia di una presunzione relativa se dimostra:

• la violazione;
• l’esistenza di un sovrapprezzo a monte;
• l’acquisto di beni o servizi oggetto della violazione, o derivati/incorporanti tali beni o servizi.

Tale presunzione cade se il convenuto prova in modo credibile che il sovrapprezzo non è stato trasferito, o non lo è stato integralmente.

I giudici nazionali possono stimare la quota di sovrapprezzo trasferita secondo le procedure nazionali. Le regole si applicano anche quando la violazione riguarda una fornitura all’autore della violazione, come nei cartelli tra acquirenti. Resta comunque fermo il diritto al risarcimento del lucro cessante derivante dalla riduzione delle vendite.

Azioni di soggetti a diversi livelli della filiera

Per evitare sovrapposizioni o vuoti di tutela, i giudici possono tenere conto di:

• azioni connesse promosse da soggetti in altri livelli della catena di approvvigionamento;
• decisioni giudiziarie di tali azioni;
• informazioni pubbliche derivanti dall’enforcement pubblico.

La direttiva richiama anche il regolamento (UE) n. 1215/2012 sulla litispendenza e connessione, lasciandone impregiudicati gli effetti.

Quantificazione del danno

La quantificazione del danno resta affidata al diritto nazionale, ma gli Stati membri devono evitare che gli oneri e gli standard probatori rendano il risarcimento troppo difficile. Se il danno è provato ma non quantificabile con precisione, il giudice nazionale deve poterlo stimare.

Per i cartelli opera una presunzione relativa di esistenza del danno, superabile dal convenuto. Le autorità nazionali garanti della concorrenza possono assistere il giudice nella quantificazione, se lo ritengono appropriato.

Composizione consensuale delle controversie

La direttiva incentiva la definizione consensuale delle controversie, compresi transazione stragiudiziale, mediazione, conciliazione e arbitrato.

La prescrizione è sospesa per la durata della procedura consensuale e, se il contenzioso è già pendente, il giudice può sospendere il processo fino a due anni.

Sul piano sostanziale:

• la parte di danno imputabile al coautore che transige è sottratta dalla domanda del danneggiato;
• i coautori non partecipanti alla transazione non hanno diritto di regresso verso i transigenti per il resto della domanda;
• in via eccezionale, il danneggiato può rivalersi sui transigenti se gli altri coautori non sono in grado di pagare, salvo esclusione espressa nella transazione.

I giudici devono inoltre tenere conto dei pagamenti già effettuati in una precedente transazione quando determinano il contributo tra coautori.

Recepimento, entrata in vigore e applicazione temporale

La direttiva deve essere recepita entro il 27 dicembre 2016. Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione il testo delle misure di recepimento e delle principali disposizioni nazionali adottate.

Quanto all’applicazione temporale:

• le misure nazionali di recepimento delle disposizioni sostanziali non possono avere effetto retroattivo;
• le altre misure non si applicano alle azioni per il risarcimento del danno per le quali un giudice nazionale sia stato adito prima del 26 dicembre 2014.

La direttiva è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e gli Stati membri ne sono i destinatari.

Riesame

La Commissione deve riesaminare la direttiva e presentare una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 27 dicembre 2020. La relazione deve considerare, tra l’altro, l’impatto delle ammende sulla possibilità di ottenere il pieno risarcimento, le difficoltà probatorie nelle azioni transfrontaliere e il rischio di sovracompensazione lungo la catena di approvvigionamento.