Sentenza n. 646/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l’accertamento della nullità, per difetto assoluto di attribuzione, della nota comunale con cui sarebbe stato ordinato alla controinteressata di sottoporre il progetto di cava a screening ambientale, sostenendo che avrebbe dovuto essere svolta direttamente una VIA e che l’autorità competente sarebbe stata la Regione. Ha inoltre dedotto il silenzio dell’amministrazione sulle richieste del 10 settembre 2019 volte a ottenere accertamenti e la rimozione di situazioni ritenute irregolari e pericolose presso la cava Cà Bellona, nonché sull’adeguamento del PAE comunale del 2007 al PIAE del 2014. Il ricorrente ha lamentato anche eccesso di potere, disparità di trattamento e ingiustizia grave e manifesta, prospettando una serie di comportamenti amministrativi asseritamente diretti a favorire l’attività estrattiva e l’ampliamento della cava. Ha infine chiesto l’accertamento di un abuso edilizio consistente nella chiusura con cancello metallico di una strada vicinale e il risarcimento del danno. È stata altresì contestata la trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato e il deposito tardivo di una memoria.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione relativa alla trattazione nell’udienza straordinaria, ritenendo ammissibile la trattazione congiunta di domande soggette a riti diversi, con prevalenza del rito ordinario ai sensi dell’art. 32, comma 1, c.p.a., in applicazione dei principi di concentrazione delle tutele e ragionevole durata del processo. Ha dichiarato inutilizzabile, perché tardiva ai sensi dell’art. 73 c.p.a., la memoria depositata il 13 marzo 2026. Quanto alla domanda di nullità della nota comunale, il giudice ha ritenuto che il Comune fosse astrattamente titolare del potere di interloquire sul progetto di cava e che, pertanto, non sussistesse alcun difetto assoluto di attribuzione. La domanda di nullità è stata convertita in domanda di annullamento ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a.; tale domanda è stata dichiarata irricevibile perché proposta oltre il termine decadenziale, decorrente dalla conoscenza degli atti avvenuta l’11 agosto 2020, e comunque inammissibile per carenza di lesività e di interesse, poiché la nota non ordinava lo screening ma si limitava a rilevare la necessità della verifica di assoggettabilità a VIA. Il secondo motivo è stato qualificato come azione avverso il silenzio-inadempimento ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., non essendo configurabile un silenzio-rifiuto in assenza di una specifica previsione legale di provvedimento tacito negativo. L’azione è stata dichiarata irricevibile perché proposta oltre il termine annuale, decorrente dalla scadenza del termine per provvedere, e comunque inammissibile per violazione del ne bis in idem, essendo la medesima domanda già contenuta in altro ricorso, nonché per inesistenza di un obbligo di provvedere. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità e violazione dell’art. 40, comma 2, c.p.a. La domanda di accertamento dell’abuso edilizio è stata dichiarata inammissibile ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a., poiché il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati e l’accertamento degli abusi spetta all’amministrazione. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata dimostrazione di un’illegittimità dell’azione amministrativa. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte irricevibile, in parte inammissibile e in parte respinto, con condanna del ricorrente alle spese, liquidate in euro 1.500 oltre accessori per ciascuna delle tre parti resistenti e controinteressata.

Norme richiamate

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  In presenza di domande connesse soggette a riti diversi, il giudice può trattarle congiuntamente secondo il rito ordinario quando questo risulti prevalente.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  La domanda di nullità fondata sull’asserito difetto assoluto di attribuzione, quando il potere amministrativo esiste in astratto, deve essere convertita in domanda di annullamento.

• art. 29 c.p.a.

  L’azione di annullamento è soggetta al termine decadenziale; nel caso concreto il termine è stato fatto decorrere dalla conoscenza degli atti mediante accesso.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  In assenza di una previsione legislativa che attribuisca al silenzio valore provvedimentale negativo, la mancata risposta dell’amministrazione integra, se ne ricorrono i presupposti, silenzio-inadempimento; l’azione è soggetta al termine annuale previsto dalla disciplina processuale.

• art. 40, comma 2, c.p.a.

  I motivi di ricorso devono essere specifici; la deduzione generica di una pluralità di comportamenti e violazioni determina l’inammissibilità.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati; l’accertamento e la verifica di un abuso edilizio spettano in via primaria all’amministrazione competente.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria depositata oltre i termini processuali non viene considerata ai fini della decisione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Le udienze straordinarie di smaltimento possono svolgersi da remoto senza trasformarsi in udienze semplificate e senza comprimere il contraddittorio o il diritto di difesa.

• art. 17, comma 6, d.l. 80/2021

  "Non possono essere assegnati alle udienze straordinarie di smaltimento gli affari di cui agli articoli da 112 a 117 del codice del processo amministrativo"

  Il divieto di assegnazione riguarda gli affari soggetti esclusivamente alla disciplina degli artt. 112-117 c.p.a.; non impedisce la trattazione in udienza di smaltimento di un ricorso cumulativo nel quale l’azione avverso il silenzio sia congiunta a una domanda di annullamento soggetta al rito ordinario prevalente.

• art. 2, comma 2, c.p.a.

  Il processo amministrativo deve svolgersi nel rispetto della ragionevole durata.

• art. 7, comma 7, c.p.a.

  La concentrazione delle tutele costituisce criterio per la gestione congiunta delle domande connesse.

• art. 111, comma 2, Cost.

  Il principio della ragionevole durata del processo concorre a giustificare la trattazione unitaria delle domande connesse.

• art. 26 c.p.a.

  La parte soccombente è condannata al pagamento delle spese di giudizio.

• decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11

  È richiamato per il periodo di sospensione dei termini processuali connesso all’emergenza pandemica.

• decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23

  È richiamato insieme al d.l. n. 11/2020 per il computo della sospensione dei termini processuali durante l’emergenza pandemica.

Massime di principio

• La nullità per difetto assoluto di attribuzione presuppone l’inesistenza del potere amministrativo in astratto; se l’amministrazione dispone di un potere riconducibile alla materia e al territorio, eventuali errori nell’esercizio del potere attengono all’illegittimità dell’atto e la domanda di nullità deve essere convertita in domanda di annullamento.
• La nota con cui un’amministrazione rappresenta che, per valutare gli impatti di un progetto, occorre sottoporlo a verifica di assoggettabilità a VIA non è lesiva se non impone un obbligo concreto, non adotta una determinazione definitiva e non individua un organo competente in termini vincolanti.
• In assenza di una specifica disposizione che attribuisca al silenzio il valore di provvedimento tacito negativo, l’inerzia amministrativa integra silenzio-inadempimento e deve essere contestata mediante l’azione prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a.; tale azione è soggetta al termine annuale decorrente dalla scadenza del termine per provvedere.
• L’azione avverso il silenzio è inammissibile quando non sussiste, in capo all’amministrazione, uno specifico obbligo giuridico di provvedere sulla richiesta del privato, oppure quando la medesima domanda sia già stata proposta in altro giudizio.
• Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di poteri non ancora esercitati, sicché non può accertare direttamente un abuso edilizio quando la relativa verifica e l’adozione dei provvedimenti conseguenti spettano all’autorità amministrativa.
• La domanda risarcitoria non può essere accolta se non è stata previamente accertata l’illegittimità dell’attività amministrativa causalmente collegata al danno lamentato.

Come è indicizzato