Sentenza n. 3500/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La controversia trae origine dalla richiesta con cui la cooperativa edilizia e il condominio hanno domandato al Comune di dare esecuzione alla deliberazione consiliare n. 8/2016, riconoscendo, mediante compensazione o detrazione, le somme già versate dalla cooperativa ai proprietari dei terreni a titolo risarcitorio o transattivo, in conseguenza del mancato perfezionamento dell’espropriazione delle aree sulle quali era stato realizzato il complesso edilizio. Inizialmente è stato dedotto il silenzio-inadempimento dell’amministrazione; tale domanda è stata dichiarata improcedibile per cessazione della materia del contendere dopo l’adozione della nota comunale del 23 gennaio 2025. Con motivi aggiunti, i ricorrenti hanno impugnato la nota deducendo: erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti, perché l’amministrazione avrebbe interpretato la richiesta come domanda di trasformazione gratuita, anziché come richiesta di compensazione; omessa e parziale considerazione delle deliberazioni consiliari nn. 148/1997, 46/2009 e 8/2016, nonché dell’emendamento approvato dal Sindaco e recepito nella deliberazione del 2016; violazione dell’art. 21-quater l. 241/1990, per la mancata esecuzione della deliberazione; violazione dell’art. 1241 c.c. e delle disposizioni disciplinanti il corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie, assumendo che esse non escludessero la detrazione di eventuali crediti verso il Comune. È stata inoltre proposta domanda di condanna dell’amministrazione all’adozione di uno specifico provvedimento e, in subordine, domanda costitutiva ex art. 2932 c.c.

La decisione

Il ricorso per motivi aggiunti è stato accolto limitatamente alla domanda di annullamento. Il TAR ha rilevato che il Comune, nel determinare il corrispettivo di 7.352,54 euro per alloggio, ha considerato la deliberazione n. 8/2016 soltanto quale atto di rideterminazione dell’importo dovuto in ragione della diversa superficie interessata, omettendo di esaminare l’emendamento approvato contestualmente, con il quale era stato previsto il recepimento del contenuto della deliberazione n. 148/1997 e la contestuale dichiarazione di non avere nulla a pretendere. Tale omissione integra un palese difetto di istruttoria, poiché l’amministrazione avrebbe dovuto valutare gli effetti dell’emendamento sulla richiesta di definizione dell’accordo transattivo, anche per eventualmente escludere motivatamente che esso imponesse la stipula dell’accordo. La nota impugnata è stata pertanto annullata, con effetto conformativo consistente nell’obbligo del Comune di riesaminare l’istanza del 19 dicembre 2023, valutando specificamente l’emendamento alla deliberazione n. 8/2016 e motivando adeguatamente. Sono state invece respinte la domanda di condanna all’adozione di un provvedimento che disponesse la detrazione o compensazione delle somme già versate e la domanda subordinata di pronuncia costitutiva ex art. 2932 c.c., poiché la richiesta transattiva deve essere previamente valutata dall’amministrazione. La domanda originaria contro il silenzio era stata già definita con sentenza non definitiva mediante cessazione della materia del contendere. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Disciplina l’azione avverso il silenzio e l’accertamento della fondatezza della pretesa; nel caso concreto la domanda contro il silenzio è stata superata dall’adozione del provvedimento espresso.

• art. 117 c.p.a.

  È stato richiamato per il rito relativo all’azione avverso il silenzio e per l’impugnazione del provvedimento sopravvenuto con motivi aggiunti.

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  Ha consentito l’impugnazione del provvedimento adottato dall’amministrazione nel corso del giudizio sul silenzio.

• art. 30 c.p.a.

  È stato invocato per la domanda di condanna dell’amministrazione all’adozione dello specifico provvedimento richiesto; tale domanda è stata respinta perché spettava previamente all’amministrazione valutare la pretesa.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Il TAR ha qualificato la controversia come rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ritenendo astrattamente ammissibili le ulteriori domande.

• art. 2932 c.c.

  La domanda di pronuncia costitutiva sostitutiva dell’accordo è stata respinta, poiché la pretesa transattiva doveva essere oggetto di previa valutazione amministrativa.

• art. 35 l. 865/1971

  È richiamato quale base della convenzione relativa alla concessione del diritto di superficie nell’ambito dell’edilizia popolare.

• art. 3, comma 75, l. 549/1995

  È richiamato in relazione all’assenso comunale alla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà.

• art. 31, comma 48, l. 448/1998

  Disciplina il corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà; il TAR non ne ha escluso l’applicazione, ma ha rilevato che il Comune doveva esaminare anche il contenuto transattivo dell’emendamento consiliare.

• art. 22-bis d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  È richiamato dai ricorrenti con riguardo alla disciplina del corrispettivo per l’affrancazione; la relativa applicazione non escludeva, secondo la censura, la valutazione di eventuali crediti verso l’amministrazione.

• art. 10-quinquies d.l. 21/2022, convertito dalla l. 51/2022

  È richiamato dai ricorrenti con riguardo alle modalità di calcolo del corrispettivo; il TAR ha deciso sulla necessità di una rinnovata istruttoria, senza riconoscere direttamente la detrazione.

• art. 21-quater l. 241/1990

  È stato invocato dai ricorrenti in relazione alla mancata esecuzione della deliberazione consiliare; la decisione si è fondata specificamente sul difetto di istruttoria.

• art. 1241 c.c.

  È stato invocato dai ricorrenti per sostenere la possibilità di compensare le somme già versate con il corrispettivo dovuto; il TAR non ha deciso nel merito della compensazione, rimettendone la valutazione all’amministrazione.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione esamina un’istanza fondata su una deliberazione collegiale, deve considerare integralmente il contenuto dispositivo della deliberazione, compresi gli emendamenti approvati contestualmente, e non può limitarsi a una sola parte dell’atto.
• Sussiste difetto di istruttoria quando l’amministrazione omette di valutare uno specifico contenuto deliberativo potenzialmente decisivo per la pretesa del privato, anche se ritiene infondata la relativa interpretazione: in tal caso deve comunque esaminarlo e motivare sulle sue conseguenze.
• L’annullamento per difetto di istruttoria impone all’amministrazione di riesaminare l’istanza nel rispetto dell’effetto conformativo della sentenza, valutando gli elementi istruttori omessi e dando adeguata motivazione, senza che il giudice possa sostituirsi all’amministrazione nell’effettuare la prima valutazione discrezionale.
• La domanda di condanna dell’amministrazione all’adozione di uno specifico provvedimento non può essere accolta quando la pretesa richiede una previa valutazione amministrativa non ancora correttamente compiuta.
• Nell’ambito della giurisdizione esclusiva, l’ammissibilità astratta di domande di condanna o costitutive non comporta il loro accoglimento se il contenuto della pretesa dipende dalla previa definizione amministrativa di un rapporto transattivo o negoziale.

Come è indicizzato