Sentenza n. 108/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta, regolata dal d.lgs. n. 50/2016, per l’affidamento di lavori di protezione di un promontorio e riqualificazione di aree limitrofe, da aggiudicarsi al prezzo più basso con inversione procedimentale. L’impresa aggiudicataria aveva offerto un ribasso del 31,333%, mentre la seconda classificata aveva offerto il 31,312%. Dopo una prima sentenza, passata in giudicato, che aveva annullato la prima aggiudicazione per omessa verifica del rispetto dei minimi salariali e imposto alla stazione appaltante di avviare e concludere tale verifica, l’amministrazione aveva acquisito giustificazioni e integrazioni dall’aggiudicataria e aveva nuovamente disposto l’aggiudicazione in suo favore. La seconda classificata aveva impugnato il nuovo provvedimento, deducendo l’inattendibilità dell’offerta e, in particolare, l’insufficiente considerazione dei costi relativi al secondo moto pontone, al palombaro e ai benefici contributivi e fiscali, nonché una modifica dell’offerta e delle tempistiche di esecuzione rispetto alle difese svolte nel precedente giudizio. Il TAR aveva accolto il ricorso e imposto la riedizione della verifica dell’anomalia. L’aggiudicataria ha proposto appello principale, sostenendo che il TAR avesse sostituito la propria valutazione a quella tecnico-discrezionale della stazione appaltante e che non fossero ravvisabili errori macroscopici o manifeste illogicità. La seconda classificata ha proposto appello incidentale, contestando l’effetto conformativo della sentenza, sostenendo che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa, e riproponendo le censure non esaminate in primo grado. Nelle more, la seconda classificata aveva promosso un giudizio di ottemperanza alla sentenza del TAR n. 4059/2024, accolto con sentenza n. 2744/2025, impugnata dall’aggiudicataria.

La decisione

Il CGARS ha riunito i due appelli per connessione, ritenendo prioritario l’esame dell’appello principale contro la sentenza n. 4059/2024, poiché l’eventuale sua riforma avrebbe fatto venir meno l’interesse all’ottemperanza. L’appello principale è stato accolto. Il Collegio ha affermato che la verifica dell’anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica e che il giudice può sindacarla soltanto per manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento o macroscopici errori, senza sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante. Il TAR aveva invece svolto un’indagine analitica e parcellizzata, anche su un profilo non specificamente dedotto, relativo alle tabelle ministeriali, che risultavano comunque prodotte dall’aggiudicataria nel subprocedimento. Quanto ai singoli elementi contestati, il CGARS ha ritenuto plausibile e non manifestamente illogica la giustificazione relativa all’impiego alternativo dei due moto pontoni, con conseguente computo del costo di una sola squadra per volta; ha ritenuto che il costo dell’operatore subacqueo fosse stato considerato nella voce relativa agli operatori tecnici subacquei e che la prospettata non necessità del palombaro per determinate lavorazioni fosse logicamente giustificata; ha escluso che la mancata utilizzazione effettiva di eventuali sgravi contributivi compromettesse l’attendibilità dell’offerta, poiché tali vantaggi non erano stati computati e la verifica imposta dal giudicato riguardava il rispetto dei minimi salariali. Il Collegio ha inoltre ritenuto legittima la rinnovazione della fase procedimentale e la possibilità per l’impresa di fornire giustificazioni e chiarimenti in sede amministrativa, distinguendo tali giustificazioni dalle difese processuali svolte nel precedente giudizio. La modifica delle giustificazioni è ammissibile se non altera l’entità dell’offerta né ne modifica radicalmente l’equilibrio economico. Sono stati respinti i motivi dell’appello incidentale relativi alla modifica delle tempistiche e delle unità di misura e produttività, ritenuti infondati o non sufficientemente specifici. Il motivo incidentale concernente l’esclusione dell’aggiudicataria è stato dichiarato assorbito e comunque l’appello incidentale è stato respinto. In riforma della sentenza n. 4059/2024, il CGARS ha respinto il ricorso di primo grado contro l’aggiudicazione, che è rimasta efficace. Per effetto della riforma, è venuto meno l’interesse all’ottemperanza della sentenza riformata; il ricorso per ottemperanza è stato dichiarato improcedibile e la sentenza n. 2744/2025 è stata annullata senza rinvio. Spese integralmente compensate per entrambi i gradi e per entrambe le cause riunite.

Norme richiamate

• art. 133, comma 8, d.lgs. 50/2016

  Consente l’inversione procedimentale nella procedura aperta, secondo quanto previsto dalla lex specialis.

• art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016

  Impone la verifica del rispetto dei minimi salariali relativi al costo della manodopera prima dell’aggiudicazione.

• art. 97, comma 5, lett. d), d.lgs. 50/2016

  Rileva nella verifica della congruità dell’offerta e del rispetto dei minimi salariali retributivi.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Vieta al giudice amministrativo di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati; dopo l’annullamento dell’aggiudicazione, la verifica deve essere svolta dalla stazione appaltante nella sede procedimentale propria.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione dell’appello con sentenza in forma semplificata quando ne ricorrono i presupposti, anche in sede cautelare.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione dei ricorsi connessi è una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, orientata a ragioni di economia processuale, salvo il caso della duplicazione della medesima domanda davanti allo stesso giudice.

• art. 98 c.p.a.

  È richiamato quale base dell’istanza cautelare proposta nell’appello contro la sentenza di ottemperanza.

• art. 104 c.p.a.

  È richiamato con riguardo alla mancata proposizione di motivi aggiunti in appello.

• art. 134 c.p.a.

  Il sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali non può trasformarsi in sostituzione giudiziale, fuori dai casi tassativi di giurisdizione di merito.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato, ritenuto immanente e utilizzabile in chiave interpretativa anche per fattispecie regolate dal d.lgs. n. 50/2016, orienta l’attività di gara verso il migliore rapporto tra qualità, prezzo, tempestività e realizzazione dell’intervento.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia, anch’esso utilizzabile in chiave interpretativa, valorizza l’autonomia decisionale e la discrezionalità della stazione appaltante in funzione del miglior risultato, senza legittimare scelte formalistiche o contrarie all’interesse pubblico.

• art. 29, comma 2, d.l. 244/1995

  È richiamato in relazione alla riduzione contributiva dell’11,50%, che l’impresa aveva dichiarato di non avere computato nel costo del lavoro.

Massime di principio

• La valutazione di anomalia dell’offerta è espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante e il giudice amministrativo può sindacarla soltanto per manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento dei fatti o macroscopici errori; è preclusa una valutazione sostitutiva dell’attendibilità economica dell’offerta.
• Il giudizio di congruità dell’offerta deve essere globale e sintetico e non può risolversi nella ricerca parcellizzata di singole inesattezze o nella “caccia all’errore” nelle singole voci di costo. Anche eventuali sottostime o sovrastime possono essere compensate nelle giustificazioni, purché resti invariata l’entità dell’offerta e non ne sia radicalmente alterato l’equilibrio economico.
• Quando la stazione appaltante abbia espresso un giudizio di non anomalia, spetta all’operatore economico che lo contesta dimostrare la manifesta erroneità, contraddittorietà o irragionevolezza della valutazione; il mero rilievo di profili opinabili o di possibili diverse modalità di calcolo non è sufficiente.
• Dopo l’annullamento di un’aggiudicazione per omessa verifica dell’anomalia, la procedura regredisce alla fase istruttoria non esercitata e la stazione appaltante deve acquisire le formali giustificazioni dell’offerente. Le difese tecniche svolte in un precedente giudizio non vincolano né l’amministrazione né l’offerente, poiché non equivalgono all’esercizio del potere amministrativo nella sede procedimentale propria.
• La modifica o integrazione delle giustificazioni delle singole voci di costo è ammissibile, anche per correggere errori originari di calcolo, se l’importo complessivo dell’offerta resta invariato e non si realizza una radicale modificazione della sua composizione economica, lesiva della par condicio.
• La riforma della sentenza posta a fondamento di un giudizio di ottemperanza determina la sopravvenuta carenza di interesse all’esecuzione del giudicato riformato e comporta l’improcedibilità del ricorso per ottemperanza, con annullamento senza rinvio della relativa sentenza di primo grado.

Come è indicizzato