Sentenza n. 1285/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’autorizzazione rilasciata ai sensi degli artt. 44 e 49 del d.lgs. 259/2003 per l’installazione di un traliccio destinato a ospitare apparati di telefonia mobile. Hanno dedotto: difetto di istruttoria e di motivazione sull’esistenza di localizzazioni alternative preferenziali previste dal Piano comunale, comprese aree pubbliche, siti in co-siting e immobili pubblici; violazione dell’art. 44, comma 5, del d.lgs. 259/2003 per omessa pubblicizzazione dell’istanza; omessa comunicazione dell’istanza alla Commissione Qualità Architettonica e Paesaggio e alla Polizia Locale; illegittima modifica, successiva al rilascio dell’autorizzazione, del parere paesaggistico; illegittima inclusione del passo carrabile nel procedimento autorizzatorio unico; illogicità della localizzazione per ragioni di tutela della salute. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale contro gli artt. 6, 10, 11 e 15 delle NTA del Piano comunale e contro la Tavola n. 3, sostenendo che tali disposizioni imponessero localizzazioni tassative, co-siting e siti pubblici in contrasto con la disciplina statale sulle infrastrutture di comunicazione elettronica.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso incidentale, ritenendo legittime le disposizioni del Piano comunale se interpretate come criteri preferenziali e non come divieti o localizzazioni tassative. Il Comune può privilegiare il co-siting, le aree e gli immobili pubblici e le aree individuate dal Piano, purché sia sempre possibile derogare a tali criteri quando l’operatore dimostri l’impossibilità di una collocazione utile alternativa e sia assicurata la copertura del servizio. Il Comune deve però svolgere autonomamente un’istruttoria concreta, proporre all’operatore eventuali siti preferenziali specifici e motivare la scelta finale; non può imporre all’operatore l’onere generalizzato di dimostrare l’inidoneità di tutti i siti indicati dal Piano. Il primo motivo del ricorso principale è stato accolto perché non risultavano né un’istruttoria comunale sull’esistenza di siti alternativi, anche in co-siting o su immobili pubblici, né una motivazione sull’impossibilità di utilizzare tali siti. L’obbligo sussiste anche se l’autorizzazione riguarda soltanto il traliccio e non gli apparati radio, poiché l’interesse pubblico rilevante è la copertura del servizio e non la mera diffusione fisica delle strutture portanti. È stato accolto anche il secondo motivo: non risultava la pubblicizzazione dell’istanza prevista dall’art. 44, comma 5, del d.lgs. 259/2003 e, nel caso concreto, la partecipazione dei privati avrebbe potuto incidere sull’istruttoria e sulla decisione; non era applicabile retroattivamente la modifica normativa del 2025 che esclude l’annullabilità per omessa pubblicizzazione. Il terzo motivo è stato respinto perché Commissione paesaggistica e Polizia Locale sono organi interni al Comune e non sussisteva un autonomo obbligo di comunicazione a carico dell’operatore. Il quarto motivo è stato respinto per carenza di interesse, essendo comunque annullati tutti gli atti per l’accoglimento dei primi due motivi. Il quinto motivo è stato respinto perché il passo carrabile era stato oggetto di un autonomo provvedimento precedente e non era stato assorbito nell’autorizzazione ex art. 44. Il sesto motivo è stato respinto perché il procedimento riguardava il solo traliccio, privo di apparati radio, sicché non era attuale una questione relativa ai limiti di esposizione elettromagnetica; tale profilo potrà essere valutato nella successiva procedura relativa agli apparati. Il ricorso principale è stato quindi accolto, con annullamento degli atti impugnati; il ricorso incidentale è stato respinto. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  L’autorizzazione all’installazione delle reti pubbliche di comunicazione elettronica comprende la valutazione di compatibilità delle relative opere infrastrutturali con la disciplina urbanistica ed edilizia e costituisce titolo unico per la loro installazione.

  Disciplina il procedimento autorizzatorio per l’installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica, inclusi il coinvolgimento delle amministrazioni interessate, la conferenza di servizi e la pubblicizzazione dell’istanza. L’amministrazione deve svolgere un’istruttoria concreta sulle localizzazioni alternative e motivare la scelta del sito.

• art. 44, comma 5, d.lgs. 259/2003

  Lo sportello locale competente provvede a pubblicizzare l’istanza, pur senza diffondere i dati caratteristici dell’impianto.

  La pubblicizzazione dell’istanza ha funzione partecipativa e, nella formulazione applicabile ratione temporis, la sua omissione può comportare l’annullabilità quando la partecipazione avrebbe potuto incidere concretamente sull’istruttoria o sul contenuto del provvedimento.

• art. 49 d.lgs. 259/2003

  Qualora l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica presupponga la realizzazione di opere civili o, comunque, l’effettuazione di scavi e l’occupazione di suolo pubblico, i soggetti interessati sono tenuti a presentare apposita istanza.

  Regola il procedimento relativo alle opere civili, agli scavi e all’occupazione di suolo connessi all’infrastruttura; nel caso concreto il passo carrabile era stato comunque oggetto di un autonomo titolo precedente.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  I Comuni possono adottare un regolamento [...] per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione [...] con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio.

  Consente la pianificazione comunale delle localizzazioni e la previsione di criteri preferenziali, ma non divieti generalizzati o localizzazioni tassative incompatibili con la copertura della rete.

• art. 50 d.lgs. 259/2003

  Le autorità competenti hanno la facoltà di imporre la coubicazione o la condivisione degli elementi della rete e delle risorse correlate [...] al fine di tutelare l’ambiente, la salute pubblica e la pubblica sicurezza o di conseguire gli obiettivi della pianificazione urbana e rurale.

  Il co-siting può essere valorizzato anche per finalità urbanistiche, ambientali e di pianificazione territoriale, non soltanto per finalità concorrenziali, purché non impedisca l’effettiva copertura del servizio.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  Il principio è stato ritenuto applicabile anche alla pubblicizzazione prevista dall’art. 44, comma 5, d.lgs. 259/2003; nel caso concreto la sanatoria del vizio è stata esclusa perché i privati avrebbero potuto fornire elementi rilevanti sull’esistenza di siti alternativi.

• art. 1 l. 241/1990

  Buona fede e leale cooperazione.

  Impone al Comune di indicare all’operatore gli eventuali siti preferenziali specifici, prima di porre a suo carico l’onere di dimostrarne l’inidoneità mediante documentazione tecnica.

Massime di principio

• Un regolamento comunale sulla localizzazione degli impianti di telefonia mobile può prevedere co-siting, aree pubbliche, immobili pubblici e siti individuati nella pianificazione come criteri preferenziali, ma tali criteri non possono essere applicati come localizzazioni tassative o divieti assoluti: deve essere possibile derogare quando l’operatore dimostri l’impossibilità di una collocazione alternativa idonea a garantire la copertura del servizio.
• Nel procedimento autorizzatorio per un’infrastruttura di comunicazione elettronica, il Comune deve svolgere d’ufficio un’istruttoria concreta sull’esistenza di siti preferenziali o alternativi, anche in co-siting o su immobili pubblici, e instaurare un contraddittorio tecnico con l’operatore; l’eventuale autorizzazione di un sito non preferenziale deve essere sorretta da motivazione sull’indispensabilità o utilità della localizzazione prescelta.
• L’onere dell’operatore di dimostrare l’inidoneità dei siti alternativi sorge soltanto dopo che il Comune abbia indicato specificamente tali siti e ne abbia rappresentato la rilevanza; non è legittimo imporre in via generale e indifferenziata la prova dell’inidoneità di tutte le aree preferenziali previste dal regolamento.
• La verifica tecnica sulla conformità dell’impianto ai criteri localizzativi e sulla necessità del sito deve essere compiuta nel procedimento amministrativo e non può essere sostituita da relazioni tecniche prodotte per la prima volta in giudizio.
• L’omessa pubblicizzazione dell’istanza prevista dall’art. 44, comma 5, del d.lgs. 259/2003 può determinare l’annullabilità dell’autorizzazione quando, in concreto, la partecipazione dei privati avrebbe potuto fornire elementi idonei a orientare diversamente l’istruttoria o la decisione; una successiva modifica normativa sfavorevole non si applica retroattivamente in assenza di espressa previsione.
• Quando il procedimento riguarda soltanto l’installazione di una struttura portante priva di apparati radio, non è attuale la verifica dei limiti di esposizione elettromagnetica riferita agli apparati che saranno eventualmente installati in una fase successiva.

Come è indicizzato