Sentenza n. 5733/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune di Milano aveva indetto una gara, da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, per un appalto misto di servizi e forniture con posa in opera relativo alla manutenzione delle attrezzature antincendio negli immobili comunali. L'impresa appellante, prima classificata e aggiudicataria, aveva indicato un costo complessivo della manodopera superiore a quello stimato dalla stazione appaltante e aveva trasmesso il CCNL applicato, documentando l'equivalenza del contratto e il rispetto dei livelli retributivi. La seconda classificata aveva impugnato l'aggiudicazione sostenendo che l'offerta non indicava separatamente il costo della manodopera riferibile alla manutenzione ordinaria e quello riferibile alla fornitura e posa in opera. Il TAR aveva accolto tale censura, ritenendo che il capitolato imponesse la distinzione tra le due macroaree e che l'offerta fosse quindi non leggibile, trasparente e completa. L'appellante ha dedotto: erronea interpretazione degli atti di gara e violazione degli artt. 1, 2, 4, 108 e 110 del d.lgs. 36/2023; violazione dei principi del risultato, della fiducia, della buona fede e della tutela dell'affidamento; travisamento dell'offerta tecnica, sostenendo che le quindici risorse indicate fossero soltanto disponibili per eventuali ordini di attività non a canone e non necessariamente dedicate alla fornitura e posa; erronea qualificazione delle prestazioni di fornitura e posa come continuative; erronea applicazione dell'art. 1363 c.c.; violazione degli artt. 2, 9, 70, comma 4, 101, comma 3, 108, comma 9, e 110, comma 5, lett. d), del d.lgs. 36/2023. L'appellante ha inoltre sostenuto che, anche ove fosse stata ravvisata una carenza esplicativa, essa avrebbe potuto integrare al più un difetto istruttorio o motivazionale sanabile mediante soccorso istruttorio e non una causa di esclusione. Gielle ha chiesto il rigetto dell'appello, mentre il Comune ha chiesto l'accoglimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando integralmente la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che l'offerta contenesse un costo complessivo della manodopera chiaramente leggibile, riferito a tutte le prestazioni contrattuali, e superiore al costo stimato dal Comune in termini sia di ore sia di costo del personale. Non risultava imposto né dalla legge di gara né dall'art. 41 del d.lgs. 36/2023 un obbligo di scomposizione analitica del costo della manodopera tra le diverse macroaree, né era vietata l'indicazione di dati aggregati. La lettura complessiva degli atti di gara e dell'offerta dimostrava inoltre che le risorse indicate dall'aggiudicataria erano risorse disponibili per eventuali ordini di attività non a canone, comprese le forniture con posa in opera, remunerate a misura in relazione alle prestazioni effettivamente commissionate ed eseguite. Il Collegio ha ritenuto che il TAR avesse travisato gli atti di gara e svolto un sindacato sostitutivo sulle valutazioni della stazione appaltante, sostituendo una propria ricostruzione a quella dell'amministrazione, benché quest'ultima non fosse illogica né affetta da errori di fatto. La stazione appaltante aveva verificato la sostenibilità dell'offerta, l'equivalenza del CCNL applicato e il rispetto dei livelli retributivi; non emergeva quindi alcuna violazione dei minimi salariali o alcun vizio della verifica amministrativa. Il Consiglio di Stato ha anche escluso la necessità di ricorrere a criteri ermeneutici sussidiari, essendo il significato della lex specialis e dell'offerta chiaro sul piano letterale e sistematico. Gielle è stata condannata alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori e spese di legge in favore dell'impresa appellante e in euro 5.000 oltre accessori e spese di legge in favore del Comune di Milano.

Norme richiamate

• art. 41 d.lgs. 36/2023

  Non impone, in assenza di una specifica previsione della legge di gara, la scomposizione analitica del costo della manodopera tra le diverse prestazioni dell'appalto né vieta l'indicazione di un costo aggregato.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione all'indicazione dei costi della manodopera nell'offerta; nel caso concreto l'indicazione complessiva è stata ritenuta leggibile e sufficiente.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La decisione valorizza la verifica della sostenibilità dell'offerta e dei costi della manodopera, escludendo che la valutazione della stazione appaltante fosse illogica o affetta da errore di fatto.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  È stato invocato dall'appellante per sostenere la sanabilità di eventuali carenze esplicative mediante soccorso istruttorio; la questione non ha costituito la ratio decisiva, poiché il Consiglio di Stato ha escluso in radice l'incompletezza dell'offerta.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito l'esame in appello dei motivi assorbiti in primo grado, riproposti dalla parte vittoriosa nel giudizio di primo grado.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  È richiamato dall'appellante con riferimento al divieto per il giudice di sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio di un potere non ancora esercitato; il Consiglio di Stato ha comunque fondato la decisione sul divieto di sindacato sostitutivo sulle valutazioni amministrative già compiute.

• art. 1363 c.c.

  L'interpretazione complessiva delle clausole e dell'offerta non richiedeva, nel caso concreto, il ricorso a una diversa ricostruzione, poiché il quadro risultava già chiaro sul piano letterale e sistematico.

Massime di principio

• In una procedura di gara, l'obbligo di indicare i costi della manodopera non comporta, in assenza di una specifica previsione della legge di gara, l'obbligo di scomporre analiticamente tali costi per ciascuna macroprestazione dell'appalto; è ammissibile un'indicazione aggregata riferita all'insieme delle prestazioni contrattuali, purché leggibile e verificabile.
• La verifica giudiziale delle valutazioni compiute dalla stazione appaltante sui costi della manodopera e sulla sostenibilità dell'offerta deve limitarsi al controllo della logicità, coerenza e assenza di errori di fatto, senza sostituire alla ricostruzione dell'amministrazione una diversa valutazione del giudice.
• In un appalto misto con prestazioni remunerate a misura, l'indicazione di risorse disponibili per eventuali ordini di attività non a canone non equivale necessariamente all'assunzione dell'obbligo di destinare stabilmente un numero determinato di addetti a una specifica macroprestazione; il significato dell'offerta deve essere ricavato dalla lettura complessiva della lex specialis e dell'offerta stessa.
• Quando la legge di gara e l'offerta risultano chiare sul piano letterale e sistematico, non è necessario ricorrere a criteri ermeneutici sussidiari, inclusa l'interpretazione secondo buona fede.
• La verifica della stazione appaltante sui costi della manodopera è adeguata quando accerta la sostenibilità dell'offerta, l'equivalenza del CCNL applicato e il rispetto dei livelli retributivi, in assenza di contestazioni o accertamenti sulla violazione dei minimi salariali.

Come è indicizzato