Sentenza n. 6069/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Campania, sede di Salerno, che aveva respinto il ricorso contro l’atto comunale del 16 febbraio 2024. Hanno dedotto, in primo luogo, l’incompetenza del Comune, sostenendo che, ai sensi dell’art. 41, comma 1, d.P.R. n. 380/2001, il potere demolitorio sarebbe stato trasferito al Prefetto per il mancato avvio della demolizione entro 180 giorni dall’accertamento dell’abuso. Hanno inoltre contestato l’acquisizione dell’area, deducendo la propria estraneità agli abusi in quanto eredi e proprietari incolpevoli, nonché l’assenza di un nuovo manufatto edilizio da demolire. È stata censurata la notifica dell’ordine di demolizione, asseritamente eseguita nei confronti di un minore, la carenza di motivazione e istruttoria sulla superficie acquisita, l’erronea quantificazione della sanzione pecuniaria per asserita insussistenza del mutamento di destinazione d’uso e la decorrenza del termine di 90 giorni, che secondo gli appellanti sarebbe dovuta ripartire dalla comunicazione dell’annullamento in autotutela del precedente accertamento di inottemperanza. Infine, è stata dedotta la violazione degli artt. 7 e seguenti della l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Il Comune ha eccepito anche l’inammissibilità o improcedibilità dell’appello per omessa notificazione a un controinteressato del giudizio di primo grado; il Consiglio di Stato ha ritenuto non necessario esaminare l’eccezione, poiché il controinteressato si era comunque costituito in appello e i motivi erano infondati nel merito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla competenza, ha affermato che il potere del Prefetto previsto dall’art. 41, comma 1, d.P.R. n. 380/2001 ha funzione propulsiva e sostitutiva nei confronti del Comune inerte, senza consumare il potere dell’autorità comunale ordinariamente competente: fino all’intervento sostitutivo del Prefetto, l’ufficio tecnico comunale può ancora esercitare il potere repressivo. Tale trasferimento non incide comunque sull’automatico effetto acquisitivo derivante dall’inottemperanza all’ordine di demolizione. La censura relativa all’estraneità degli eredi e all’assenza di un manufatto è stata respinta sulla base della natura di illecito amministrativo omissivo propter rem della mancata ottemperanza e della natura dichiarativa dell’acquisizione, che si produce ipso iure sul bene individuato nell’ordinanza. Nel caso concreto, massetto in conglomerato cementizio di 1.440 mq e piazzale in conglomerato bituminoso di 1.550 mq avevano comportato una trasformazione permanente del suolo, impermeabilizzazione e mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione da fondo agricolo a deposito. La notifica dell’ordine di demolizione è stata qualificata come condizione di efficacia, non di legittimità, e la conoscenza dell’ordine può risultare anche dall’impugnazione; il verbale di sopralluogo è invece un atto istruttorio endoprocedimentale, mentre l’accertamento di inottemperanza costituisce il titolo per l’immissione nel possesso e la trascrizione. È stata ritenuta sufficiente la motivazione dell’atto sull’estensione dell’area acquisita, comunque non superiore a dieci volte la superficie utile abusivamente modificata. È stata confermata la sanzione di 25 euro per metro quadrato, nei limiti minimo di 2.000 e massimo di 20.000 euro, prevista dal regolamento comunale. Il termine di 90 giorni decorre dalla notifica dell’ordinanza di demolizione e non ricomincia a decorrere per effetto dell’annullamento in autotutela del successivo accertamento di inottemperanza, avente natura dichiarativa e ricognitiva di un effetto già prodotto. Infine, l’omessa comunicazione di avvio non rileva poiché l’accertamento dell’inottemperanza e la conseguente acquisizione sono attività vincolate e doverose. Le spese del grado d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l’ordine di demolizione, il termine per l’ottemperanza, l’acquisizione gratuita dell’area in caso di mancata demolizione, l’accertamento dell’inottemperanza e la relativa sanzione.

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Il termine di 90 giorni per la demolizione spontanea decorre dalla notificazione dell’ordinanza di demolizione; gli atti successivi di accertamento dell’inottemperanza non fanno decorrere nuovamente il termine.

• art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  L’accertamento dell’inottemperanza ha natura dichiarativa e ricognitiva dell’effetto acquisitivo già prodottosi per l’inutile decorso del termine assegnato.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce la base normativa della sanzione amministrativa pecuniaria applicata per l’inottemperanza all’ordine di demolizione.

• art. 41, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  L’intervento del Prefetto, in caso di inerzia comunale, ha funzione sostitutiva e propulsiva, ma non consuma il potere demolitorio del Comune finché il Prefetto non interviene.

• artt. 7 e seguenti l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l’accertamento dell’inottemperanza e la conseguente acquisizione, trattandosi di attività vincolate e doverose.

• sentenza Adunanza Plenaria n. 16/2023

  La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione è un illecito amministrativo omissivo propter rem distinto dall’illecito edilizio originario; l’acquisizione ha natura dichiarativa e produce l’acquisto ipso iure del bene individuato nell’ordinanza.

• delibera del Consiglio comunale di Angri n. 18 del 3 maggio 2018

  Prevede il coefficiente di 25 euro per metro quadrato per la quantificazione della sanzione, con limite minimo di 2.000 euro e massimo di 20.000 euro.

Massime di principio

• Il potere sostitutivo attribuito al Prefetto per la demolizione degli abusi edilizi non determina, prima del suo concreto esercizio, la consumazione del potere repressivo del Comune, che resta esercitabile dall’autorità comunale ordinariamente competente.
• La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dall’abuso edilizio originario; l’acquisizione gratuita dell’area al patrimonio comunale consegue ipso iure all’inutile decorso del termine e l’atto successivo di accertamento ha natura dichiarativa e ricognitiva.
• L’acquisizione gratuita conseguente all’inottemperanza può riguardare anche opere di sistemazione e trasformazione permanente del suolo, quali massetti e piazzali, quando esse comportino impermeabilizzazione, modifica stabile dello stato dei luoghi e trasformazione urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso.
• La notificazione dell’ordine di demolizione costituisce condizione di efficacia dell’atto e non di legittimità; la conoscenza dell’ordine può essere desunta anche dalla sua impugnazione. Il verbale di sopralluogo è un atto istruttorio endoprocedimentale, mentre l’accertamento dell’inottemperanza costituisce il titolo per l’immissione nel possesso e la trascrizione.
• Il termine di 90 giorni per la demolizione spontanea decorre dalla notificazione dell’ordinanza di demolizione e non ricomincia a decorrere per effetto dell’annullamento in autotutela del successivo accertamento di inottemperanza, poiché tale accertamento non è costitutivo dell’effetto acquisitivo.
• L’accertamento dell’inottemperanza e la conseguente acquisizione gratuita sono attività vincolate e doverose; perciò l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’illegittimità dell’atto.

Come è indicizzato