Corte di giustizia, Sentenza C-833/19

Impugnazione sul mantenimento di Hamas negli elenchi antiterrorismo

La causa riguarda un’impugnazione del Consiglio avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato, nella parte in cui riguardavano Hamas, alcune decisioni e regolamenti di esecuzione relativi al congelamento dei capitali e al mantenimento dell’organizzazione negli elenchi antiterrorismo dell’Unione. Il nodo centrale è la validità formale della motivazione individuale comunicata separatamente all’interessata.

Contesto normativo

La Corte richiama la risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, adottata per contrastare il terrorismo e il suo finanziamento, e la posizione comune 2001/931/PESC, con cui l’Unione ha attuato tali obiettivi mediante l’inserimento in elenco di persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici. Viene inoltre richiamato il regolamento (CE) n. 2580/2001, che disciplina a livello dell’Unione le misure restrittive specifiche, in particolare il congelamento dei capitali. Sul piano formale, sono centrali l’articolo 297, paragrafo 2, TFUE, l’articolo 296 TFUE, nonché gli articoli 12 e 15 del regolamento interno del Consiglio adottato con la decisione 2009/937/UE.

Fatti e procedimento principale

Il Consiglio aveva mantenuto Hamas negli elenchi mediante la decisione (PESC) 2018/475 e il regolamento di esecuzione (UE) 2018/468, poi sostituiti dalla decisione (PESC) 2018/1084 e dal regolamento di esecuzione (UE) 2018/1071. La motivazione generale degli atti pubblicati spiegava il riesame annuale e la conferma del mantenimento nell’elenco; la motivazione individuale, notificata separatamente a Hamas con lettere del 22 marzo e 31 luglio 2018, si fondava su una decisione del Ministro dell’interno del Regno Unito del 2001 e su tre decisioni di autorità statunitensi.

Hamas aveva impugnato gli atti dinanzi al Tribunale deducendo otto motivi, tra cui la violazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti di difesa e, con l’ottavo motivo, la mancanza di autenticazione delle motivazioni. Il Tribunale aveva respinto i primi sette motivi, ma aveva accolto l’ottavo, ritenendo necessaria la firma anche della motivazione individuale notificata separatamente, e aveva annullato gli atti nella parte riguardante Hamas.

Questioni sottoposte alla Corte

Il Consiglio ha proposto due motivi di impugnazione:

• il primo, contro la conclusione del Tribunale secondo cui la motivazione individuale degli atti controversi non era autenticata correttamente;
• il secondo, contro la valutazione del Tribunale secondo cui le decisioni delle autorità statunitensi non potevano costituire una base sufficiente per l’iscrizione, motivo che Hamas ha eccepito come irricevibile perché diretto soltanto contro la motivazione della sentenza.

Ricevibilità del secondo motivo di impugnazione

La Corte respinge come irricevibile il secondo motivo del Consiglio. Ricorda che l’impugnazione deve essere diretta contro il dispositivo della sentenza del Tribunale e non può limitarsi a contestarne la motivazione. Nel caso di specie, il Consiglio, essendo già risultato vittorioso sui primi sette motivi di Hamas in primo grado, mirava in realtà soltanto a modificare una parte della motivazione della sentenza, senza chiedere l’annullamento del dispositivo in quella parte. Per questo motivo il secondo motivo non è esaminabile nel merito.

Autenticazione della motivazione individuale e articolo 297 TFUE

Sul primo motivo, la Corte afferma che il Tribunale ha commesso un errore di diritto. Ricorda che la certezza del diritto impone che ogni atto amministrativo produttivo di effetti giuridici sia certo quanto al suo autore e al suo contenuto, e che l’autenticazione costituisce una formalità sostanziale. Tuttavia, distingue la funzione dell’autenticazione dalla funzione dell’obbligo di motivazione ex articolo 296 TFUE.

La Corte osserva che:

• l’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE impone la firma del presidente per gli atti non legislativi adottati sotto forma di regolamenti e di decisioni che non designano destinatari;
• gli atti di mantenimento negli elenchi antiterrorismo hanno una natura “ibrida”, essendo al tempo stesso atti di portata generale e decisioni individuali;
• la parte dell’atto pubblicata nella Gazzetta ufficiale, contenente una motivazione generale, è stata effettivamente firmata dal presidente del Consiglio e dal segretario generale, come richiesto;
• la motivazione individuale notificata separatamente riguarda i motivi specifici dell’iscrizione di Hamas e si colloca nell’aspetto individuale dell’atto, per il quale l’articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE richiede la notifica, non una firma ulteriore.

Di conseguenza, la Corte afferma che non è necessario che il presidente firmi anche la motivazione individuale in un documento distinto, purché tale motivazione sia autenticata con mezzi idonei a garantire l’integrità del testo adottato.

Distinzione dalla sentenza Commissione/BASF

La Corte esclude l’applicazione automatica della sentenza Commissione/BASF, richiamata dal Tribunale. Sottolinea che in quella causa vi era una non corrispondenza tra il testo deliberato e quello notificato/pubblicato, mentre qui gli atti controversi recano la firma del presidente e del segretario generale e la motivazione generale pubblicata è coerente con l’atto adottato. Pertanto, il ragionamento del Tribunale fondato su BASF non può essere trasposto al caso di specie.

Ragionamento sul regolamento interno del Consiglio e sulla motivazione

La Corte precisa che l’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio non può essere interpretato nel senso di imporre requisiti di sottoscrizione più rigorosi di quelli derivanti dal TFUE. Inoltre, l’obbligo di motivazione dell’articolo 296 TFUE non si confonde con l’autenticazione: una motivazione chiara e adeguata non deve essere necessariamente firmata se la sua autenticità è garantita in altro modo.

Decisione sul ricorso di Hamas in primo grado

Stabilito l’errore del Tribunale sull’ottavo motivo, la Corte annulla la sentenza impugnata nella parte in cui aveva accolto tale motivo e annullato gli atti del Consiglio per difetto di autenticazione. Avvalendosi dell’articolo 61 dello Statuto, la Corte decide nel merito il ricorso di Hamas.

Quanto ai primi sette motivi, la Corte rileva che essi erano stati respinti dal Tribunale e che Hamas non aveva proposto impugnazione incidentale; pertanto, quella parte della sentenza era coperta da giudicato. Quanto all’ottavo motivo, la Corte ritiene che l’autenticità delle motivazioni notificate non sia stata validamente contestata: il Consiglio ha prodotto i documenti elettronici, con firma, timbro e marcatura temporale del segretariato generale, e Hamas non ha indicato elementi concreti che mettessero in dubbio la corrispondenza tra il testo notificato e quello adottato. L’ottavo motivo è quindi respinto come infondato.

Dispositivo e spese

La Corte annulla la sentenza del Tribunale limitatamente alla parte che aveva accolto l’ottavo motivo e annullato gli atti del Consiglio; respinge integralmente il ricorso di Hamas in primo grado; e condanna Hamas alle spese del giudizio di impugnazione e di primo grado, conformemente alle domande del Consiglio.

Principi affermati

La pronuncia chiarisce che, nelle misure restrittive antiterrorismo, la firma richiesta dall’articolo 297, paragrafo 2, TFUE riguarda l’atto adottato e pubblicato come tale, non la motivazione individuale notificata separatamente in un documento distinto. La validità di quest’ultima dipende dalla sua autenticazione effettiva, che può avvenire anche con strumenti diversi dalla firma autografa, purché garantiscano certezza del diritto e corrispondenza con il testo adottato.