Sentenza n. 310/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’aggiudicazione al raggruppamento appellante del lotto n. 3 di una procedura aperta telematica, avente a oggetto un accordo quadro quadriennale per servizi di controllo delle acque destinate al consumo umano per la Marina Militare. La concorrente seconda classificata aveva impugnato l’aggiudicazione deducendo: la carenza, in capo al raggruppamento aggiudicatario, dei requisiti di idoneità professionale, dell’accreditamento ACCREDIA e dell’iscrizione nel registro regionale dei laboratori abilitati; l’illegittimità del ricorso al soccorso istruttorio e l’omessa esclusione per mancata indicazione delle prestazioni da subappaltare; la mancata integrazione, entro il termine assegnato, della documentazione nel fascicolo virtuale dell’operatore economico; l’anomalia dell’offerta economica, ritenuta incongrua e insostenibile per il rilevante ribasso, la sottostima dei costi della manodopera, del personale, dei trasporti e dei tempi di consegna. Il TAR aveva respinto l’eccezione di incompetenza territoriale, ritenuto non espulsiva la carenza dei requisiti concernenti l’esecuzione, ma accolto le censure relative al subappalto e alla mancata integrazione documentale, annullando l’aggiudicazione e disponendo il subentro della seconda classificata, oltre al risarcimento del danno. Il raggruppamento aggiudicatario ha appellato la sentenza deducendo la genericità del ricorso, l’incompetenza territoriale del TAR catanese, l’erronea qualificazione del subappalto come necessario e la violazione degli artt. 100, 101, 110 e 119 del d.lgs. 36/2023, nonché l’erronea valutazione della richiesta di accesso al FVOE come soccorso istruttorio e l’inammissibilità o infondatezza delle contestazioni sull’anomalia. Il Ministero ha proposto appello incidentale sugli stessi profili e sul risarcimento; la concorrente ha proposto appello incidentale contro il rigetto della censura relativa ai requisiti di partecipazione e ha riproposto la censura sull’anomalia.

La decisione

Il CGARS ha accolto parzialmente l’appello principale e l’appello incidentale del Ministero, respinto l’appello incidentale della concorrente e respinto la censura sull’anomalia riproposta in appello, riformando parzialmente la sentenza del TAR e respingendo integralmente il ricorso di primo grado. Ha confermato il rigetto della contestazione di incompetenza territoriale: il giudizio riguardava il lotto n. 3, territorialmente limitato alla Sicilia, e non era stata dedotta in appello la questione relativa ai rapporti tra la sede palermitana e la sezione staccata di Catania. Ha escluso l’inammissibilità del ricorso di primo grado, ritenendo le censure precise e dettagliate. Ha confermato che i requisiti previsti dall’art. 9 del disciplinare e dal requisito tecnico operativo erano condizioni di esecuzione, non requisiti di partecipazione: l’art. 6 prevedeva l’esclusione solo per i requisiti espressamente indicati nei suoi commi, mentre l’art. 9 imponeva all’aggiudicatario di rispettare il requisito tecnico operativo nella fase esecutiva senza prevedere una sanzione espulsiva. Non era quindi possibile etero-integrare la lex specialis introducendo ex post un requisito di partecipazione a pena di esclusione. Ha invece accolto le censure relative al subappalto, rilevando che il raggruppamento aveva dichiarato nell’e-DGUE l’intenzione di subappaltare nella misura del 30% i servizi di analisi batteriologica e che, considerata la natura vincolata del modello informatico, aveva successivamente specificato le prestazioni subappaltande in risposta alla richiesta della stazione appaltante. Ha inoltre ritenuto che la nota del RUP del 23 dicembre 2024 costituisse una mera richiesta di autorizzazione all’accesso al FVOE, non un’attività di soccorso istruttorio; pertanto il mancato rispetto del termine del 16 gennaio 2025 non poteva comportare l’esclusione. Quanto all’anomalia, ha ribadito che la verifica deve essere globale e sintetica e che il sindacato giudiziale è limitato alla manifesta illogicità, irragionevolezza, errori di fatto o carenze istruttorie macroscopiche. Nel caso concreto la verifica era stata approfondita e i giustificativi avevano fornito spiegazioni sulla strumentazione ammortizzata, sulla disponibilità del personale, sulle trasferte, sui tempi di consegna e sui costi di trasporto; non emergeva quindi l’insostenibilità complessiva dell’offerta. Conseguentemente sono state respinte sia la domanda di subentro sia le domande risarcitorie in forma specifica e per equivalente. La concorrente è stata condannata alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori in favore di ciascuna delle due parti costituite.

Norme richiamate

• art. 100 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione ai requisiti di partecipazione e alla disciplina del subappalto; la sentenza esamina la distinzione tra requisiti di partecipazione e condizioni di esecuzione.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio riguarda l’integrazione o regolarizzazione della documentazione di gara; la mera richiesta di accesso al FVOE non costituisce soccorso istruttorio e il mancato rispetto del relativo termine non determina l’esclusione.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Richiamato per la verifica dell’anomalia dell’offerta, che deve essere svolta mediante una valutazione complessiva della sostenibilità e affidabilità dell’offerta.

• art. 119 d.lgs. 36/2023

  La dichiarazione preventiva dell’intenzione di subappaltare, anche mediante il modello e-DGUE, può essere completata con la specificazione delle prestazioni quando il modello informatico non consenta un’indicazione dettagliata; nel caso concreto la dichiarazione del subappalto al 30% è stata ritenuta sufficiente.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato quale rito applicabile alle controversie in materia di procedure di affidamento di contratti pubblici.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito alla concorrente di riproporre in appello il motivo di primo grado assorbito, relativo all’anomalia dell’offerta.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale relativa alla decisione della controversia.

• art. 17 e allegato III d.lgs. 18/2023

  La disciplina sulla qualità delle acque destinate al consumo umano non stabilisce i requisiti di partecipazione alle gare e può essere rispettata nella fase di esecuzione del contratto.

• art. 3 Accordo Stato-Regioni 17 giugno 2024

  Richiamato in relazione all’iscrizione dei laboratori e ai requisiti tecnici concernenti le analisi delle acque; tali prescrizioni, secondo la lex specialis, operavano come condizioni di esecuzione.

Massime di principio

• Quando la lex specialis distingue tra requisiti di partecipazione e condizioni di esecuzione e prevede l’esclusione soltanto per i requisiti espressamente indicati nella disciplina della partecipazione, non è possibile introdurre ex post un requisito espulsivo mediante etero-integrazione del disciplinare, in ossequio ai principi di par condicio e massima partecipazione.
• Le prescrizioni tecniche relative alle modalità di esecuzione dell’appalto non diventano requisiti di partecipazione per il solo fatto di derivare da una normativa di settore, quando tale normativa non disciplina le condizioni di accesso alle gare e la lex specialis ne colloca espressamente il rispetto nella fase esecutiva.
• La dichiarazione dell’intenzione di subappaltare resa nel DGUE è sufficiente a manifestare il ricorso al subappalto quando il modello informatico sia a redazione vincolata e non consenta di indicare dettagliatamente le prestazioni; la successiva specificazione delle prestazioni in risposta a una richiesta della stazione appaltante non integra una nuova dichiarazione tardiva, se resta entro l’intenzione già dichiarata.
• La richiesta della stazione appaltante di autorizzare o consentire l’accesso al fascicolo virtuale dell’operatore economico non costituisce soccorso istruttorio; il mancato rispetto del termine assegnato per tale adempimento non può quindi comportare l’esclusione dalla gara.
• La verifica dell’anomalia dell’offerta deve accertare globalmente e sinteticamente l’attendibilità e l’affidabilità dell’offerta in rapporto alla corretta esecuzione dell’appalto, senza ridursi all’esame atomistico delle singole voci di costo. Il giudice amministrativo può sindacare tale valutazione solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, errori di fatto macroscopici o carenza istruttoria evidente.

Come è indicizzato