Sentenza n. 4247/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Veneto che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento provinciale di individuazione dei responsabili della contaminazione. Ha dedotto: l’illegittimo utilizzo di pareri dell’Istituto superiore di sanità e del principio di precauzione per individuare valori di riferimento relativi a PFAS e BTF non previsti dalla normativa; carenza di istruttoria e difetto di motivazione sull’effettiva riferibilità personale della contaminazione; erronea applicazione dell’art. 2050 c.c. e inversione dell’onere della prova; violazione del principio chi inquina paga; impossibilità di imputare automaticamente alla persona fisica gli obblighi ambientali gravanti sulla società dotata di personalità giuridica; erronea ricostruzione del ruolo e dei poteri derivanti dalla procura speciale, che non avrebbe attribuito autonomi poteri decisionali o di spesa; indeterminatezza e ineseguibilità della diffida; mancata individuazione e quantificazione del contributo causale individuale rispetto alla contaminazione storica e alla sua eventuale aggravamento. Sono state inoltre riproposte una domanda di accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di individuare tempestivamente tutti i responsabili e una domanda risarcitoria per il ritardo nella conclusione del procedimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello nei limiti indicati in motivazione, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando in parte qua il provvedimento provinciale. Sono stati ritenuti fondati e assorbenti i motivi relativi alla carenza di istruttoria e motivazione e all’illegittima imputazione della responsabilità ambientale alla persona fisica. Il rapporto di immedesimazione organica non consente di estendere automaticamente al procuratore speciale o all’amministratore gli obblighi di messa in sicurezza e bonifica gravanti sulla società. Occorre invece accertare specificamente una condotta personalmente riferibile al soggetto, il suo autonomo contributo causale alla determinazione, all’aggravamento o alla mancata prevenzione della contaminazione e almeno l’elemento della colpa. Nel caso concreto, la Provincia si era limitata a richiamare la carica rivestita, i poteri astratti e la conoscenza della situazione ambientale, senza individuare condotte attive od omissive specifiche dotate di autonoma efficienza causale. Gli ulteriori elementi introdotti dall’amministrazione negli scritti difensivi non potevano integrare postumamente la motivazione del provvedimento. Il giudice ha inoltre rilevato che la mera gestione dello stabilimento in un determinato periodo non dimostra la responsabilità per una contaminazione sviluppatasi nell’arco di circa sessant’anni, in assenza di una ricostruzione eziologica riferita alle specifiche lavorazioni e matrici inquinanti. È stata respinta la domanda di accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di individuare tempestivamente tutti i responsabili, per carenza di interesse, nonché la domanda risarcitoria, non essendo stato provato alcun danno da ritardo. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  La disposizione costituisce la base del potere amministrativo di individuare il responsabile della potenziale contaminazione e di diffidarlo agli adempimenti di bonifica. Il suo esercizio richiede un accertamento concreto e motivato della responsabilità individuale.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  È richiamato nel provvedimento provinciale con riferimento agli obblighi e alle iniziative del soggetto non responsabile che intenda attivarsi per la bonifica; non consente di imputare automaticamente la contaminazione a una persona fisica in ragione della posizione ricoperta nella società.

• art. 302, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Il TAR lo aveva utilizzato per ricomprendere tra gli operatori anche chi esercita poteri decisionali sugli aspetti tecnici e finanziari di attività rilevanti per l’ambiente. Il Consiglio di Stato ha comunque chiarito che la titolarità di tali poteri non basta, senza l’accertamento di una condotta personale, causalmente efficiente e colposa.

• art. 192, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni.

  La disposizione è valorizzata quale indice sistematico della necessità che il fatto illecito sia personalmente imputabile alla condotta dell’amministratore o rappresentante; conferma quindi la separazione tra responsabilità della società e responsabilità della persona fisica.

• art. 2462 c.c.

  Nelle società a responsabilità limitata per le obbligazioni sociali risponde soltanto la società con il suo patrimonio.

  Esprime il principio di separazione patrimoniale e impedisce di imputare automaticamente agli amministratori o procuratori le obbligazioni della società.

• art. 2476 c.c.

  È richiamato quale indice del distinto regime di responsabilità degli amministratori rispetto alla società.

• art. 2395 c.c.

  È richiamato per ricondurre la responsabilità extracontrattuale degli amministratori al paradigma della responsabilità personale per condotte proprie.

• art. 2050 c.c.

  Il TAR aveva applicato il paradigma della responsabilità per attività pericolose e posto sul ricorrente un onere di prova liberatoria. Il Consiglio di Stato ha fondato la decisione sulla necessità di un autonomo accertamento della condotta, del nesso causale e della colpa della persona fisica, senza avallare un automatismo derivante dalla posizione societaria.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  La disposizione riguarda l’accertamento dell’illegittimità del provvedimento ai fini della tutela risarcitoria; non fonda un autonomo interesse dell’appellante a ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di individuare tutti i responsabili.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata prova del danno.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La domanda di risarcimento per il ritardo nella conclusione del procedimento è stata respinta perché non è stato dimostrato alcun danno causalmente connesso al ritardo.

Massime di principio

• Nell’individuazione del responsabile della contaminazione ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. 152/2006, l’amministrazione non può imputare automaticamente a un amministratore, procuratore speciale o altro rappresentante della società gli obblighi ambientali gravanti sulla persona giuridica in forza della sola carica o dei poteri astrattamente conferiti.
• La concorrente responsabilità della persona fisica che opera per una società richiede un autonomo e rigoroso accertamento della condotta personalmente riferibile al soggetto, del contributo causale di tale condotta alla determinazione, all’aggravamento o alla mancata prevenzione della contaminazione e dell’elemento soggettivo, almeno colposo.
• La motivazione del provvedimento di individuazione del responsabile della contaminazione deve indicare specifiche condotte attive od omissive della persona fisica e non può limitarsi a richiamarne il ruolo organizzativo, la conoscenza dell’inquinamento o la titolarità astratta di poteri gestori.
• Gli elementi integrativi introdotti dall’amministrazione nei propri scritti difensivi non possono colmare in giudizio la carenza della motivazione originaria del provvedimento amministrativo.
• La mera gestione di uno stabilimento per un determinato periodo non è sufficiente a imputare al gestore una contaminazione sviluppatasi lungo un arco temporale esteso e attraverso differenti assetti produttivi; occorre una ricostruzione eziologica riferita alle specifiche lavorazioni e alle matrici inquinanti del periodo considerato.

Come è indicizzato