Sentenza n. 28/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il parere della Soprintendenza e l'autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Commissione Intercomunale per il Paesaggio, contestando, in primo luogo, la violazione dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004 e dell'art. 3 della l. 241/1990, nonché il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dei fatti, l'illogicità, l'irragionevolezza e la disparità di trattamento. In particolare, ha dedotto che il divieto dei pannelli fotovoltaici era fondato su formule generiche circa la loro visibilità e dissonanza rispetto al centro storico, senza indicare i concreti punti di osservazione né valutare adeguatamente la documentazione integrativa prodotta. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 146, comma 8, del d.lgs. 42/2004, dell'art. 10-bis della l. 241/1990 e dell'art. 11, comma 7, del d.P.R. 31/2017, per omessa comunicazione del preavviso di rigetto in presenza di un parere parzialmente negativo; la violazione degli artt. 10 e 11 del d.P.R. 31/2017 per inosservanza dei termini del procedimento autorizzatorio semplificato; nonché il diritto all'indennizzo per il ritardo e al risarcimento del danno da perdita di chance o, in subordine, dei costi sostenuti, in relazione alla mancata fruizione del Superbonus 110%.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato irricevibile, ai fini della decisione, la memoria dell'Avvocatura dello Stato depositata oltre i termini dell'art. 73 c.p.a., escludendo che potesse qualificarsi come memoria di replica, poiché conteneva per la prima volta l'intero impianto difensivo. Nel merito ha accolto la domanda di annullamento per difetto di istruttoria e motivazione. La Soprintendenza aveva fondato il divieto dei pannelli sulla loro asserita visibilità anche da notevoli distanze e sulla conseguente dissonanza rispetto al contesto storicizzato, senza tuttavia indicare i punti di osservazione dai quali tale impatto sarebbe stato percepibile né confrontarsi con le immagini prodotte nel procedimento. Le fotografie scattate dalla strada non mostravano la percepibilità dell'impianto, mentre la visibilità risultava dalle immagini riprese da un drone sopra l'edificio; secondo il TAR, la valutazione paesaggistica deve invece riferirsi ai punti di osservazione concretamente fruibili da un normale osservatore. Il giudice ha inoltre rilevato che la compatibilità dei pannelli fotovoltaici non può essere negata in via astratta per la loro mera visibilità, dovendo l'amministrazione valutare in concreto l'impatto dell'intervento e dimostrarne l'assoluta incongruenza con le peculiarità del paesaggio, tenendo conto del favor legislativo per le fonti rinnovabili e della loro progressiva normalizzazione nel paesaggio. L'illegittimità del parere soprintendentizio ha comportato l'illegittimità derivata dell'autorizzazione paesaggistica. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. La domanda risarcitoria è stata respinta: il ricorrente non ha dimostrato la spettanza del bene della vita, il danno concreto e il nesso causale tra l'illegittimità amministrativa e la mancata fruizione del Superbonus. Il pregiudizio risultava inoltre riconducibile anche a fattori autonomi, quali la sospensione della commessa da parte dell'impresa, il blocco della pratica bancaria e le modifiche normative sulla cessione dei crediti, già intervenuti prima o indipendentemente dalla conclusione del procedimento. È stata respinta anche la domanda di indennizzo per mero ritardo, sia perché il ricorrente non aveva attivato nei termini il potere sostitutivo previsto dall'art. 28, comma 2, del d.l. 69/2013, sia perché il regolamento attuativo richiamato dall'art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990 non risultava emanato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Disciplina il procedimento di autorizzazione paesaggistica e il parere della Soprintendenza; il parere deve risultare adeguatamente istruito e motivato in relazione all'impatto concreto dell'intervento.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento amministrativo; nel caso concreto la motivazione è stata ritenuta generica e insufficiente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato invocato dal ricorrente in relazione alla mancata comunicazione del preavviso di rigetto, ma il motivo è stato assorbito.

• artt. 10 e 11 d.P.R. 31/2017

  Sono stati invocati con riferimento ai termini e al procedimento autorizzatorio paesaggistico semplificato; le relative censure sono state assorbite.

• art. 73 c.p.a.

  Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi.

  La memoria depositata tardivamente non può essere qualificata come replica se introduce per la prima volta l'intero impianto difensivo; le repliche sono limitate alle controdeduzioni su nuovi documenti o nuove memorie.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata esaminata secondo i presupposti dell'illecito aquiliano, con necessità di provare condotta, colpa, evento dannoso, nesso causale e spettanza del bene della vita.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell'amministrazione richiede la prova concreta del danno ingiusto, del nesso causale e della colpa; il danno da annullamento non è in re ipsa.

• art. 2697 c.c.

  Nella domanda risarcitoria grava sul ricorrente l'onere di provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, secondo il principio dispositivo e il criterio della vicinanza della prova.

• artt. 1226 e 2056 c.c.

  La liquidazione equitativa presuppone che l'esistenza del danno sia già provata e non può supplire alla mancata prova del danno stesso.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di pronunziarsi, l'istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. In tal caso le somme corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento.

  Il diritto all'indennizzo da mero ritardo è subordinato alle condizioni e modalità previste dalla legge o dal regolamento attuativo; il TAR ha rilevato anche la mancata emanazione di tale regolamento.

• art. 28, comma 2, d.l. 69/2013, convertito dalla l. 98/2013

  Per ottenere l'indennizzo da ritardo, l'interessato deve attivare il potere sostitutivo entro venti giorni dalla scadenza del termine del procedimento; tale onere non è stato assolto.

• art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990

  Prevede il potere sostitutivo da attivare in caso di inerzia o ritardo dell'amministrazione procedente.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, il diniego o la prescrizione impeditiva relativa a un impianto fotovoltaico non può essere motivato mediante il solo richiamo astratto alla visibilità o alla dissonanza dei pannelli; l'amministrazione deve indicare i concreti punti di osservazione, valutare l'effettiva percepibilità dell'intervento e spiegare in modo specifico l'incompatibilità con i valori paesaggistici tutelati.
• La valutazione paesaggistica dell'impatto di pannelli fotovoltaici deve riferirsi ai punti di osservazione concretamente fruibili da un normale osservatore e non può fondarsi esclusivamente su immagini riprese da un drone collocato sopra l'edificio, salvo adeguata motivazione circa la rilevanza di tale prospettiva.
• La mera visibilità di pannelli fotovoltaici da punti di osservazione pubblici non è sufficiente a giustificarne il divieto: occorre dimostrare, in concreto, l'assoluta incongruenza dell'intervento rispetto alle peculiarità del paesaggio, tenendo conto del favor legislativo per le fonti energetiche rinnovabili e della loro progressiva considerazione come elementi normali del paesaggio.
• L'annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento. Chi agisce per il risarcimento deve provare la spettanza, o almeno la probabilità prossima alla certezza, del bene della vita, l'esistenza concreta del danno, il nesso causale e la colpa dell'amministrazione; la liquidazione equitativa non può sostituire la prova dell'esistenza del danno.
• Nella domanda risarcitoria il principio dispositivo e l'art. 2697 c.c. impongono al ricorrente di dimostrare gli elementi della responsabilità dell'amministrazione; il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento non si estende automaticamente all'azione risarcitoria.
• La memoria depositata oltre i termini dell'art. 73 c.p.a. non può essere qualificata come replica quando introduca per la prima volta l'intero impianto difensivo, poiché la replica è ammessa esclusivamente per controdedurre a nuovi documenti o nuove memorie depositati in vista dell'udienza.

Come è indicizzato