Parere n. 1570/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con istanza sospensiva, proposto con presentazione diretta ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971 proposto dal signor Ullah Anayat contro il Ministero dell’interno e la Questura di Milano per l’annullamento del provvedimento della Questura di Milano prot. n. 0528930 del 9 dicembre 2025, di conferma del precedente diniego del rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del provvedimento della Questura di Milano prot. n. 0528930 del 9 dicembre 2025, confermativo del diniego del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato con ricorso straordinario il provvedimento con cui la Questura di Milano, riesaminata la sua posizione in esecuzione di un’ordinanza cautelare del TAR Lombardia, ha confermato il diniego del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Il diniego originario era motivato dal superamento del limite complessivo di assenza dal territorio nazionale nel quinquennio di riferimento, in assenza di gravi e comprovati motivi giustificativi ai sensi dell’art. 9, comma 6, del d.lgs. n. 286/1998. Il ricorrente ha dedotto la violazione e l’elusione dell’ordinanza cautelare, il difetto di istruttoria, la mancata attivazione del soccorso istruttorio, l’omessa valutazione della documentazione sanitaria relativa alla coniuge, la violazione dell’art. 9, comma 6, del testo unico immigrazione, la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento e l’erronea qualificazione dei motivi dell’assenza. Il Consiglio di Stato ha dovuto preliminarmente verificare l’ammissibilità del rimedio, sia sotto il profilo della definitività dell’atto sia sotto quello dell’alternatività rispetto al ricorso giurisdizionale già proposto davanti al TAR Lombardia.
Il parere
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile. In primo luogo, il provvedimento del Questore in materia di rilascio, rinnovo o diniego del permesso di soggiorno non è un atto amministrativo definitivo ai sensi dell’art. 8 del d.P.R. n. 1199/1971, poiché permane un rapporto di subordinazione funzionale con il Prefetto che consente la proposizione del ricorso gerarchico. Tale principio è stato richiamato anche dal parere della Sezione Prima n. 1855 del 17 maggio 2023. In secondo luogo, il ricorso viola il principio di alternatività, poiché il provvedimento impugnato costituisce attuazione dell’ordinanza cautelare resa dal TAR Lombardia nel giudizio già instaurato contro il diniego originario e doveva essere contestato nell’ambito di quel giudizio. È stato escluso l’errore scusabile, in quanto il provvedimento impugnato indicava espressamente i rimedi ordinariamente esperibili. I motivi di merito non sono stati pertanto esaminati.
Osservazioni
Definitività dell’atto questorile
Il ricorso straordinario è ammesso soltanto contro atti amministrativi definitivi. I provvedimenti del Questore in materia di rilascio, rinnovo o diniego del permesso di soggiorno non hanno tale carattere, poiché è esperibile il ricorso gerarchico al Prefetto in ragione della subordinazione funzionale ancora esistente tra i due organi.
Violazione del principio di alternatività
Il provvedimento impugnato è stato adottato in attuazione dell’ordinanza cautelare del TAR Lombardia resa nel giudizio già promosso contro il diniego originario. La relativa contestazione doveva quindi essere proposta dinanzi al medesimo giudice amministrativo, senza ricorrere alternativamente al rimedio straordinario.
Errore scusabile
Non sussistono i presupposti per riconoscere l’errore scusabile, poiché il provvedimento impugnato indicava espressamente la possibilità di proporre i rimedi ordinariamente previsti dall’ordinamento.
Norme richiamate
art. 8 d.P.R. 1199/1971
Il ricorso straordinario ... è ammesso esclusivamente avverso atti amministrativi definitivi.
Il ricorso straordinario presuppone la definitività dell’atto; i provvedimenti del Questore in materia di soggiorno non sono definitivi perché possono essere impugnati con ricorso gerarchico al Prefetto.
art. 11 d.P.R. 1199/1971
È richiamato quale disposizione relativa alla presentazione diretta del ricorso straordinario al Consiglio di Stato.
art. 9, comma 6, d.lgs. 286/1998
Prevede i limiti alle assenze dal territorio nazionale rilevanti ai fini del rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo e la rilevanza di gravi e comprovati motivi giustificativi.
legge 121/1981
Pur avendo fatto venire meno il rapporto gerarchico tra Prefetto e Questore, non ha escluso la permanenza di una subordinazione funzionale rilevante ai fini dell’esperibilità del ricorso gerarchico.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003
Richiamato quale fondamento dell’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi del ricorrente.
artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679
Richiamati insieme all’art. 52 del d.lgs. n. 196/2003 a tutela dei diritti e della dignità dell’interessato mediante oscuramento dei dati identificativi.
Massime di principio
- Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è ammissibile soltanto contro provvedimenti amministrativi definitivi; la definitività manca quando l’ordinamento consente un ricorso gerarchico a un’autorità sovraordinata o funzionalmente sovraordinata.
- I provvedimenti del Questore in materia di rilascio, rinnovo o diniego del permesso di soggiorno non sono atti definitivi ai fini dell’art. 8 del d.P.R. n. 1199/1971, poiché permane la possibilità di proporre ricorso gerarchico al Prefetto.
- Quando un nuovo provvedimento amministrativo è adottato in esecuzione di un’ordinanza cautelare nel contesto di un giudizio già pendente, la sua contestazione deve essere proposta nell’ambito di quel giudizio; il ricorso straordinario è inammissibile per violazione del principio di alternatività.
- L’errore scusabile non è riconoscibile quando il provvedimento impugnato indica espressamente i rimedi ordinariamente esperibili.
Inammissibilità del ricorso straordinario contro il diniego del permesso di soggiorno UE
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un cittadino pakistano contro il Ministero dell’interno e la Questura di Milano, avente a oggetto il provvedimento questorile che aveva confermato il diniego del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
Premesse e vicenda procedimentale
L’interessato, titolare di un permesso di soggiorno per lavoro, aveva presentato istanza ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 286/1998. La Questura aveva respinto la richiesta ritenendo che il richiedente fosse rimasto assente dall’Italia per un periodo complessivo superiore a dieci mesi nel quinquennio di riferimento, in particolare dal 9 agosto 2022 al 17 febbraio 2023 e dal 15 febbraio 2024 all’8 luglio 2024, senza adeguata prova di gravi e comprovati motivi giustificativi.
Il diniego originario era stato impugnato davanti al TAR Lombardia. Il giudice amministrativo, con ordinanza cautelare del 13 novembre 2025, aveva accolto la domanda cautelare e ordinato alla Questura un motivato riesame, rilevando che la documentazione sanitaria prodotta, pur non legalizzata, avrebbe dovuto essere valutata almeno come elemento indiziario e principio di prova.
A seguito dell’ordinanza, la Questura aveva svolto un supplemento istruttorio, chiedendo ulteriore documentazione, soprattutto in relazione al periodo di assenza dal 15 febbraio all’8 luglio 2024. Con provvedimento del 9 dicembre 2025 aveva tuttavia confermato il rigetto, ritenendo inidonea la documentazione prodotta sia sotto il profilo formale sia sotto quello sostanziale.
Motivi dedotti dal ricorrente
Nel ricorso straordinario sono stati dedotti:
- la violazione e l’elusione dell’ordinanza cautelare del TAR Lombardia;
- il difetto di istruttoria;
- la mancata attivazione del soccorso istruttorio;
- l’omessa valutazione della documentazione sanitaria relativa alla coniuge del ricorrente;
- la violazione dell’art. 9, comma 6, del d.lgs. n. 286/1998;
- la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento;
- l’erronea qualificazione dei motivi dell’assenza dal territorio nazionale.
Il Ministero dell’interno ha concluso per l’inammissibilità, evidenziando che il provvedimento era già stato impugnato, o comunque era oggetto di contestazione, nell’ambito del giudizio pendente davanti al TAR Lombardia.
Mancanza della definitività del provvedimento
La Sezione ha applicato l’art. 8 del d.P.R. n. 1199/1971, secondo cui il ricorso straordinario è ammesso esclusivamente contro atti amministrativi definitivi.
Richiamando il proprio precedente parere n. 1855 del 17 maggio 2023, il Consiglio di Stato ha affermato che i provvedimenti adottati dal Questore in materia di rilascio, rinnovo o diniego del permesso di soggiorno non sono definitivi. Sebbene la legge n. 121/1981 abbia fatto venir meno il rapporto gerarchico tra Prefetto e Questore, permane tra tali organi un rapporto di subordinazione funzionale idoneo a consentire la proposizione del ricorso gerarchico al Prefetto.
Ne consegue che il provvedimento della Questura di Milano non poteva essere impugnato con ricorso straordinario, perché difettava il requisito della definitività dell’atto.
Violazione del principio di alternatività
La Sezione ha individuato un’ulteriore ragione di inammissibilità.
Il provvedimento del 9 dicembre 2025 era stato adottato in esecuzione dell’ordinanza cautelare pronunciata dal TAR Lombardia nel giudizio già instaurato contro il diniego originario. La contestazione del nuovo atto doveva quindi essere proposta nel medesimo giudizio davanti al TAR, quale giudice investito della controversia e dell’esecuzione della propria misura cautelare.
La proposizione del ricorso straordinario risultava pertanto incompatibile con il principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario.
Esclusione dell’errore scusabile
Il Consiglio di Stato ha escluso anche la possibilità di riconoscere l’errore scusabile. Dal provvedimento impugnato risultava infatti espressamente indicata la possibilità di avvalersi dei rimedi ordinariamente previsti dall’ordinamento.
Esito
Il parere ha concluso per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso straordinario. Le censure relative alla documentazione sanitaria, al supplemento istruttorio, al soccorso istruttorio, alla proporzionalità e alla corretta applicazione dell’art. 9, comma 6, del d.lgs. n. 286/1998 non sono state esaminate nel merito.
La Sezione ha inoltre disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare il ricorrente, ai sensi dell’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 196/2003 e degli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679.
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