Sentenza n. 7741/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato l’ordine di sgombero adottato da Roma Capitale dopo la scadenza del rapporto concessorio relativo a un cottage del complesso residenziale Maresole. Hanno dedotto, tra l’altro, la non demanialità dell’area, l’assenza di prova dell’incameramento dell’immobile, la violazione degli artt. 49 e 54 cod. nav., il difetto di istruttoria e di motivazione, la contraddittorietà dell’ordine di sgombero e di ripristino, la violazione delle garanzie partecipative, del legittimo affidamento e del principio tempus regit actum. Hanno inoltre sostenuto che la concessione fosse stata rinnovata o prorogata automaticamente ai sensi della normativa succedutasi nel tempo, che le istanze di rinnovo avessero prodotto effetti anche per silenzio-assenso e che il pagamento dei canoni avesse legittimato la prosecuzione dell’occupazione. Con motivi aggiunti hanno impugnato il verbale di delimitazione del demanio marittimo del 2017, deducendo la natura non demaniale dell’area, una precedente sdemanializzazione, la mancata partecipazione al procedimento, l’erroneità della linea risultante dal S.I.D. e l’incompetenza di Roma Capitale. Hanno anche contestato che l’ordine di sgombero fosse stato fondato sulla revoca di un sequestro preventivo poi annullata dal giudice penale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato in parte inammissibile il ricorso per motivi aggiunti per difetto di giurisdizione, limitatamente alle censure rivolte contro il verbale di delimitazione del demanio marittimo. Tale verbale ha natura meramente ricognitiva e costituisce espressione dell’attività di delimitazione dei confini tra demanio e proprietà private, riconducibile all’actio finium regundorum; la relativa contestazione spetta quindi al giudice ordinario, che può eventualmente disapplicare l’atto amministrativo. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati invece rigettati nella parte relativa all’ordine di sgombero. Il Collegio ha ritenuto provata la natura demaniale dell’area sulla base della licenza edilizia, dei titoli concessori e delle planimetrie, escludendo che la delibera del 1938 avesse sdemanializzato la zona interessata. Ha affermato che, alla cessazione della concessione, le opere non amovibili sono acquisite automaticamente allo Stato ai sensi dell’art. 49 cod. nav.; il testimoniale di stato, l’incameramento formale e l’iscrizione negli inventari hanno natura ricognitiva e non costitutiva. La concessione era stata rinnovata per il periodo 2002-2007 con la determinazione del 2005, ma il rapporto era definitivamente cessato il 31 dicembre 2007. Le concessioni ad uso abitativo non rientravano nel rinnovo tacito previsto dall’art. 1, comma 2, d.l. n. 400/1993, riferito alle concessioni turistico-ricreative; inoltre, la proroga prevista dal d.l. n. 78/2015 e quella dell’art. 1, comma 684, l. n. 145/2018 presupponevano una concessione in essere al 31 dicembre 2013, circostanza non sussistente. La mera presentazione di istanze di rinnovo, il pagamento di somme e l’inerzia dell’amministrazione non hanno prodotto un nuovo titolo né un legittimo affidamento. L’ordine di sgombero è stato qualificato come espressione di autotutela esecutiva, vincolata e doverosa a tutela del patrimonio pubblico; non era necessario il preavviso di rigetto e l’istruttoria è stata ritenuta sufficiente. Il motivo concernente la revoca del sequestro è stato assorbito, poiché il provvedimento era plurimotivato e la ragione autonoma dell’occupazione sine titulo era sufficiente a sostenerlo. È stata esclusa anche l’incompetenza di Roma Capitale, cui la normativa regionale ha trasferito le funzioni amministrative relative alla gestione del demanio marittimo. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 32 cod. nav.

  La delimitazione del demanio marittimo ha natura meramente ricognitiva e non costituisce esercizio di un potere autoritativo discrezionale; le relative controversie appartengono alla giurisdizione ordinaria.

• art. 49 cod. nav.

  Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato.

  L’acquisizione delle opere non amovibili si produce automaticamente al termine della concessione; gli atti di incameramento e il testimoniale di stato hanno funzione ricognitiva. La disciplina opera anche in caso di rinnovi successivi, salvo diversa pattuizione concessoria.

• art. 54 cod. nav.

  La facoltà di ordinare la rimessione in pristino può essere esercitata in collegamento con l’art. 49 cod. nav. quando viene meno il titolo di occupazione di un bene demaniale.

• art. 1, comma 2, d.l. n. 400/1993, convertito dalla l. n. 494/1993

  Il rinnovo tacito delle concessioni demaniali marittime non si applica alle concessioni destinate alla conduzione di abitazioni private, essendo riferito alle concessioni con finalità turistico-ricreativa.

• art. 13 l. n. 172/2003

  La norma di interpretazione autentica ha delimitato l’ambito del rinnovo tacito alle concessioni aventi finalità turistico-ricreativa, escludendo quelle per abitazione privata.

• art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  La proroga delle utilizzazioni demaniali per finalità diverse da quelle turistico-ricreative presupponeva che la concessione fosse in essere al 31 dicembre 2013.

• art. 1, comma 684, l. n. 145/2018

  Le concessioni delle aree di demanio marittimo per finalità residenziali e abitative, già oggetto di proroga ai sensi del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, hanno durata di quindici anni a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge.

  La disposizione riguarda soltanto concessioni abitative già prorogate ai sensi del d.l. n. 78/2015, quindi concessioni in essere al 31 dicembre 2013; non si applica a un rapporto cessato nel 2007.

• art. 20 l. n. 241/1990

  Il silenzio-assenso non si applica al procedimento concessorio relativo all’occupazione di suolo demaniale, che richiede una valutazione discrezionale sull’an del rilascio e sul rapporto tra uso privato e interesse pubblico.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è necessario quando il provvedimento conclusivo non costituisce il rigetto di un’istanza di parte, ma esercizio di autotutela esecutiva.

• art. 11 c.p.a.

  La domanda dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

• art. 105, comma 2, lett. l), d.lgs. n. 112/1998

  La norma ha attribuito alle Regioni le funzioni amministrative relative al rilascio delle concessioni di beni del demanio marittimo per finalità diverse da quelle energetiche.

• art. 7 l.r. Lazio n. 1/2020

  La disposizione ha trasferito ai Comuni le funzioni amministrative relative alla gestione delle concessioni dei beni del demanio marittimo, fondando la competenza di Roma Capitale all’adozione dell’ordine di sgombero.

Massime di principio

• La contestazione delle risultanze di un verbale di delimitazione del demanio marittimo, avente funzione meramente ricognitiva dei confini tra demanio e proprietà private, appartiene alla giurisdizione ordinaria, poiché non riguarda l’esercizio di un potere autoritativo discrezionale; il giudice ordinario può eventualmente disapplicare il verbale ritenuto illegittimo.
• Alla cessazione di una concessione demaniale marittima, le opere non amovibili realizzate sull’area si acquisiscono automaticamente allo Stato ai sensi dell’art. 49 cod. nav., salvo diversa pattuizione concessoria. Il successivo incameramento, il testimoniale di stato e l’iscrizione negli inventari hanno natura ricognitiva e non costitutiva dell’acquisto.
• Il rinnovo tacito previsto dalla disciplina delle concessioni demaniali marittime riguarda le concessioni aventi finalità turistico-ricreativa e non quelle destinate alla conduzione di un’abitazione privata, anche se utilizzata per finalità di turismo personale.
• La presentazione di un’istanza di rinnovo, il pagamento di somme successivo alla scadenza e l’inerzia dell’amministrazione non costituiscono un nuovo titolo concessorio, non determinano silenzio-assenso e non fondano, di per sé, un legittimo affidamento sulla prosecuzione dell’occupazione demaniale.
• L’ordine di sgombero di un bene demaniale abusivamente detenuto costituisce esercizio di autotutela esecutiva vincolata e doverosa a tutela dell’integrità del patrimonio pubblico; una volta accertata l’occupazione sine titulo, non è necessario dimostrare uno specifico interesse pubblico ulteriore né applicare il preavviso di rigetto.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità o la mancata contestazione di una sola motivazione autonoma è sufficiente a sorreggere l’atto e rende irrilevanti le censure rivolte contro le altre ragioni motivazionali.

Come è indicizzato