Sentenza n. 10083/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di immobili indicati nel piano particellare del progetto come potenzialmente interessati da asservimento o espropriazione, hanno impugnato il decreto ministeriale limitatamente all'assegnazione del finanziamento al Comune di Trieste. Hanno dedotto, in primo luogo, la violazione del d.lgs. n. 228/2011 e del d.m. n. 300/2017, nonché il difetto assoluto di istruttoria e motivazione, sostenendo che il Ministero non avrebbe verificato la riconducibilità della cabinovia ai Sistemi di Trasporto ad Impianti Fissi, le alternative progettuali, l'analisi dei rischi, il piano economico-finanziario e la sostenibilità gestionale. In secondo luogo, hanno lamentato la violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e par condicio, assumendo che il decreto avesse integrato postumamente la graduatoria del precedente avviso, inserendo il progetto di Trieste in posizione utile e scavalcando progetti idonei ma non finanziati. In via subordinata hanno chiesto la rimessione alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia dell'Unione europea di questioni concernenti la tutela giurisdizionale dei proprietari rispetto agli atti di finanziamento di opere suscettibili di espropriazione. Il Comune ha eccepito, inoltre, la mancata notifica agli altri enti interessati dalla rimodulazione e il difetto di legittimazione; il Ministero ha eccepito il difetto di legittimazione e di interesse attuale e concreto.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione relativa alla mancata notifica ai Comuni di Milano e Padova, ritenendo che l'impugnazione fosse limitata all'assegnazione in favore di Trieste e che gli altri Comuni non fossero controinteressati tecnici, poiché l'eventuale annullamento parziale non avrebbe prodotto automaticamente effetti diretti sulle rispettive assegnazioni. Ha tuttavia dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione ad agire. Il decreto di finanziamento è stato qualificato come atto di allocazione di risorse, inserito in un procedimento autonomo e distinto da quello espropriativo, privo di efficacia lesiva diretta sui proprietari. La mera inclusione degli immobili nel piano particellare non costituisce né apposizione di un vincolo preordinato all'esproprio né dichiarazione di pubblica utilità e non incide sulle facoltà dominicali. Le norme sul finanziamento tutelano la corretta gestione delle risorse pubbliche e, mediatamente, le amministrazioni concorrenti, non i proprietari degli immobili interessati dall'opera. Il finanziamento rappresenta una condizione di fattibilità economica, ma non il presupposto giuridico dell'espropriazione, individuato invece nella dichiarazione di pubblica utilità. Il TAR ha inoltre rilevato che il Comune aveva assicurato la copertura dell'opera con risorse proprie, sicché l'annullamento del finanziamento statale non avrebbe impedito la realizzazione dell'intervento e avrebbe comunque reso insussistente l'utilità concreta per i ricorrenti. Ad abundantiam, il Collegio ha ritenuto infondate le censure di merito: il MIT aveva esercitato un'ampia discrezionalità nella rimodulazione delle risorse; il progetto era stato oggetto di precedenti istruttorie e valutazioni urbanistiche, trasportistiche e ambientali; la cabinovia rientrava ragionevolmente nella nozione di sistema di trasporto ad impianti fissi; non sussisteva un obbligo di rinnovare integralmente l'istruttoria al mutare della fonte di finanziamento; non vi era violazione della par condicio, poiché non era stata riaperta la graduatoria ma erano state riallocate risorse già assegnate. Le richieste di rimessione alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia sono state dichiarate inammissibili. Spese compensate.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 228/2011

  Disciplina la programmazione e l'allocazione delle risorse pubbliche per opere infrastrutturali; le relative norme tutelano interessi pubblici generali e le amministrazioni concorrenti, non i proprietari degli immobili interessati dall'opera.

• d.m. n. 300/2017

  Regola profili istruttori e progettuali delle procedure di finanziamento; non attribuisce ai proprietari espropriandi una posizione giuridica differenziata rispetto alla decisione di finanziamento.

• d.P.R. n. 327/2001

  Disciplina il procedimento espropriativo e le garanzie proprie degli atti ablativi; la legittimazione del proprietario sorge rispetto agli atti direttamente incidenti sul diritto reale, non rispetto al distinto atto di finanziamento.

• art. 1, comma 14, legge n. 160/2019

  Costituisce la base finanziaria statale dell'assegnazione oggetto di impugnazione.

• art. 3.3 d.m. n. 300/2017

  Richiede la valutazione delle alternative progettuali nell'ambito della documentazione di progetto; l'elaborazione delle alternative compete primariamente al proponente, mentre l'amministrazione finanziatrice deve verificarne completezza e non manifesta irragionevolezza.

• art. 6, par. 1, CEDU

  Non impone di riconoscere ai proprietari la legittimazione a impugnare ogni atto amministrativo presupposto all'espropriazione, purché sia assicurata tutela effettiva rispetto agli atti direttamente lesivi.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  La protezione della proprietà non richiede l'impugnabilità di atti di finanziamento privi di efficacia lesiva diretta, essendo sufficiente la tutela contro gli atti che determinano la concreta ablazione o limitazione del diritto.

Massime di principio

• Il proprietario di un bene potenzialmente interessato da un'opera pubblica non è legittimato a impugnare l'atto di finanziamento dell'opera quando tale atto appartenga a un autonomo procedimento di allocazione delle risorse, sia privo di efficacia lesiva diretta e non imponga vincoli, dichiarazioni di pubblica utilità o altre limitazioni al diritto di proprietà.
• Il procedimento di finanziamento di un'opera pubblica e il procedimento espropriativo sono procedimenti distinti e giuridicamente autonomi: il primo regola il rapporto tra amministrazione finanziatrice ed ente proponente, mentre il secondo regola la progressiva compressione del diritto dominicale attraverso gli atti tipici previsti dal d.P.R. n. 327/2001.
• La mera indicazione di un immobile in un piano particellare allegato a un progetto di fattibilità non produce effetti costitutivi o dichiarativi di vincoli e non attribuisce al proprietario legittimazione a impugnare atti presupposti privi di efficacia ablativa.
• La legittimazione ad agire richiede una posizione qualificata e differenziata tutelata dalla norma invocata; l'interesse di fatto a impedire la realizzazione di un'opera, anche quando il finanziamento ne costituisca una condizione economica, non è sufficiente.
• La sopravvenuta disponibilità, da parte dell'ente locale, di risorse proprie per finanziare l'opera può escludere l'interesse concreto e attuale all'annullamento del finanziamento statale, qualora l'eventuale caducazione di quest'ultimo non impedisca la realizzazione dell'intervento.
• Nella riallocazione di risorse pubbliche, l'amministrazione dispone di ampia discrezionalità e il sindacato giurisdizionale resta limitato alla verifica di logicità, ragionevolezza, adeguatezza dell'istruttoria e assenza di manifesta illogicità, senza sostituzione del giudice alle valutazioni amministrative.

Come è indicizzato