Sentenza n. 11/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguardava la clausola di revisione dei prezzi della componente energetica della Convenzione Consip SIE 3, lotto 11 Sicilia. La clausola parametrava l'indice revisionale ai prezzi unitari del gas naturale pubblicati trimestralmente da ARERA, inclusi imposte e oneri, e prevedeva specifiche periodicità e modalità di aggiornamento. L'impresa aggiudicataria aveva contestato le revisioni applicate da Consip, sostenendo che l'inclusione delle imposte, la temporanea riduzione dell'IVA sul gas naturale e la riduzione degli oneri generali di sistema avessero prodotto effetti distorsivi sull'equilibrio economico del rapporto, in violazione dell'art. 115 d.lgs. n. 163/2006 e per difetto di istruttoria. Il TAR aveva accolto la domanda di annullamento e dichiarato inammissibile la domanda di accertamento del diritto a ottenere un provvedimento di revisione. Consip ha appellato la sentenza deducendo: erronea valutazione dell'idoneità del parametro ARERA a rappresentare l'andamento generale del mercato del gas; erronea applicazione dell'art. 115 d.lgs. n. 163/2006; mancata considerazione della vincolatività della clausola contrattuale accettata dalle parti e della par condicio tra concorrenti; illegittima interpretazione integrativa della clausola da parte del TAR, in violazione delle norme sull'interpretazione del contratto. L'impresa ha chiesto il rigetto dell'appello, mentre l'ente regionale intervenuto ha chiesto l'accoglimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto che l'art. 115 d.lgs. n. 163/2006 abbia natura imperativa e imponga l'inserimento di una clausola di revisione dei prezzi, ma non predetermini rigidamente il contenuto e le modalità tecniche della revisione. La clausola contestata è stata giudicata conforme alla norma perché prevedeva espressamente la revisione, la relativa periodicità, un procedimento istruttorio e il ricorso a dati ufficiali o forniti dall'ISTAT. Non era quindi consentito al giudice reinterpretare la clausola in senso più favorevole al fornitore, imponendo un'istruttoria diretta a verificare ogni elemento idoneo a conservare il medesimo equilibrio economico, poiché ciò avrebbe comportato una sostanziale rinegoziazione del contratto. Il parametro ARERA è stato ritenuto oggettivo e idoneo a rappresentare l'andamento generale dei prezzi del gas, e Consip si è limitata ad applicare la formula matematica contrattualmente prevista. Il giudice ha inoltre valorizzato l'autonomia negoziale, le clausole che ponevano a carico del fornitore il rischio della determinazione dei corrispettivi fissi e invariabili e la necessità di valutare il contratto nella sua complessiva logica funzionale e causale. La mera allegazione dell'aumento del prezzo del gas non dimostrava una concreta, intollerabile, imprevista e imprevedibile alterazione dell'alea contrattuale, anche considerando le ordinarie oscillazioni del settore energetico e la necessità di provare in concreto l'effettivo aumento dei costi dei fattori produttivi. Le spese sono state compensate per la novità e la difficoltà della questione.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. n. 163/2006

  Norma imperativa e inderogabile che impone all'amministrazione di inserire nei contratti una clausola di revisione dei prezzi e di applicarla mediante un procedimento amministrativo e un'istruttoria basata su dati ufficiali o forniti dall'ISTAT, senza predeterminare rigidamente il contenuto tecnico della clausola.

• art. 7 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato dall'art. 115 come fondamento del procedimento amministrativo per l'applicazione della revisione dei prezzi e dell'istruttoria affidata ai dirigenti responsabili.

• art. 26 l. n. 488/1999

  Base normativa per la stipulazione delle Convenzioni Consip oggetto della gara.

• art. 2 d.l. n. 130/2021

  Disposizione relativa alla temporanea riduzione dell'aliquota IVA sul gas naturale, invocata dall'impresa per sostenere l'alterazione dell'equilibrio contrattuale.

• art. 1362 c.c.

  L'interpretazione del contratto deve considerare la comune intenzione delle parti e il loro comportamento complessivo, anche successivo alla conclusione dell'accordo.

• art. 1366 c.c.

  Il contratto deve essere interpretato secondo buona fede.

• art. 1370 c.c.

  Richiamato per escludere che il chiaro tenore letterale della clausola revisionale consentisse un'interpretazione correttiva o in bonam partem.

• art. 1375 c.c.

  L'esecuzione del contratto deve avvenire secondo buona fede, senza però legittimare una sostanziale rinegoziazione del contenuto negoziale chiaro.

• art. 4, comma 1, lett. b), Allegato 2, d.lgs. n. 115/2008

  Richiamato per la natura dell'Energy Performance Contract e per la remunerazione parametrata a criteri oggettivi, indipendenti dal consumo corrente di combustibile.

Massime di principio

• L'art. 115 d.lgs. n. 163/2006 impone l'inserimento nei contratti pubblici di una clausola di revisione dei prezzi, ma non stabilisce una formula o un contenuto tecnico rigidamente predeterminato; sono quindi ammissibili modalità di revisione fondate su parametri oggettivi e dati ufficiali, purché la clausola disciplini la revisione e il relativo procedimento istruttorio.
• Una clausola revisionale chiara, accettata dalle parti e parametrata a un indice ufficiale pubblicato dall'autorità di settore non può essere reinterpretata giudizialmente in modo da imporre un'istruttoria volta a verificare ogni componente dell'equilibrio economico, quando tale interpretazione sostituirebbe o rinegozierebbe il regolamento contrattuale.
• La revisione dei prezzi deve essere applicata mediante un procedimento amministrativo e un'istruttoria basata su dati ufficiali o forniti dall'ISTAT; tale obbligo non implica necessariamente la verifica di ogni singolo costo concretamente sostenuto dal contraente, se la clausola ha previsto un parametro generale e oggettivo.
• Il riequilibrio giudiziale del contratto pubblico deve rispettare l'autonomia negoziale e la complessiva logica funzionale e causale del contratto, comprese le clausole che pongono a carico del fornitore il rischio dei corrispettivi fissi e invariabili.
• La mera allegazione dell'aumento dei prezzi nel settore energetico non dimostra una sopravvenuta alterazione dell'alea contrattuale: occorre provare in concreto una condizione intollerabile, imprevista e imprevedibile di squilibrio e l'effettivo aumento dei costi dei fattori produttivi, considerando le ordinarie oscillazioni del mercato.

Come è indicizzato