Corte di giustizia, Sentenza C-696/23

Restrictive measures UE contro oligarchi russi: interpretazione del criterio 1leading businesspersons

La pronuncia �e8 resa in cinque appelli riuniti contro altrettante sentenze del Tribunale relative a misure restrittive adottate dall�27Unione nei confronti di imprenditori russi o collegati all�27economia russa. La controversia riguarda l�27inserimento dei nomi nelle liste di congelamento di fondi ed economic resources e la legittimit�e0 del criterio di designazione introdotto dopo l�27invasione dell�27Ucraina.

Contesto normativo e misure contestate

La Corte ricostruisce l�27evoluzione del regime sanzionatorio avviato nel 2014 con la decisione 2014/145/CFSP, adottata ai sensi dell�27articolo 29 TUE, e con il regolamento n. 269/2014, adottato ai sensi dell�27articolo 215, paragrafo 2, TFUE. Dopo l�27aggressione russa del 24 febbraio 2022, il Consiglio ha rafforzato il sistema con la decisione 2022/329 e il regolamento 2022/330, introducendo tra i criteri di inserimento il criterio di cui all�27articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione e all�27articolo 3, paragrafo 1, lettera g), del regolamento.

Le misure contestate nei singoli casi consistono nell�27inserimento o mantenimento dei ricorrenti nelle liste annesse agli atti del Consiglio del marzo 2022 e, per alcuni di essi, agli atti di mantenimento del settembre 2022 e del marzo 2023.

Fatti essenziali e posizioni delle parti

I ricorrenti sono:

• Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy;
• Tigran Khudaverdyan;
• Viktor Filippovich Rashnikov;
• Dmitry Arkadievich Mazepin;
• German Khan.

Il Consiglio aveva giustificato le designazioni, in sintesi, affermando che si trattava di "leading businesspersons" coinvolti in settori economici che forniscono un�27importante fonte di entrate al governo della Federazione russa, oppure di persone vicine all�27inner circle del presidente Putin.

Dinanzi al Tribunale, i ricorrenti avevano contestato:

• l�27errore manifesto di valutazione;
• l�27interpretazione del criterio 1g;
• la compatibilit�e0 del criterio con la Carta;
• la violazione del principio di uguaglianza;
• in alcuni casi, l�27illegittimit�e0 del criterio ai sensi dell�27articolo 277 TFUE.

Questioni giuridiche affrontate

La Corte esamina in particolare tre nuclei di questioni:

• il significato di 1leading businesspersons involved in economic sectors providing a substantial source of revenue to the Government of the Russian Federation;
• la validit�e0 del criterio alla luce del diritto primario e della Carta, in particolare degli articoli 7, 16, 17, 20, 47 e 52, paragrafo 1;
• il perimetro del controllo giurisdizionale del Tribunale sulla prova e sul nesso tra motivazione dell�27atto e fascicolo istruttorio.

Interpretazione del criterio 1g: il reddito deve provenire dai settori economici, non dagli imprenditori

La Corte conferma la lettura teleologica adottata dal Tribunale: la 1fonte sostanziale di entrate deve provenire dai 1settori economici in cui operano i soggetti designati, non dai singoli imprenditori in quanto tali.

Per raggiungere tale conclusione, la Corte svolge un esame comparato delle varie versioni linguistiche del testo e osserva che la maggior parte delle versioni conduce chiaramente a tale soluzione, mentre alcune altre sono ambigue. In ogni caso, il contesto sistematico e la finalit�e0 del regime sanzionatorio confermano l�27interpretazione accolta dal Tribunale.

La Corte rileva inoltre che, se la fonte sostanziale di reddito dovesse provenire dai singoli businesspersons, il criterio finirebbe per sovrapporsi in larga misura al criterio di cui all�27articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145, che colpisce chi sostiene materialmente o finanziariamente il governo russo. L�27interpretazione data garantisce dunque l�27autonomia e l�27effettivit�e0 del criterio 1g.

Interpretazione del concetto di 1leading: rileva l�27importanza economica nel settore

La Corte afferma che il termine 1leading non richiede un legame personale, politico o di influenza diretta con il governo russo. Esso indica invece che il soggetto deve essere rilevante, importante o influente nel settore economico in cui opera, secondo criteri quali:

• il ruolo professionale;
• l�27ampiezza dell�27attivit�e0 economica;
• la consistenza delle partecipazioni;
• le funzioni ricoperte nella societ�e0;
• altri elementi economici oggettivi.

La Corte respinge quindi l�27idea che occorra dimostrare una capacit�e0 del soggetto di esercitare pressione politica sul governo russo. Anche la presenza a incontri con il presidente Putin o la vicinanza all�27inner circle possono essere elementi corroboranti, ma non sono condizioni necessarie del criterio.

Proporzionalit�e0 e Carta: misure previste dalla legge e non manifestamente sproporzionate

Quanto agli articoli 7, 16 e 17 della Carta, la Corte ritiene che il congelamento dei fondi e le altre limitazioni siano ammissibili purch�e9 rispettino l�27articolo 52, paragrafo 1.

Sul punto della legalit�e0, la Corte osserva che il Tribunale aveva motivato correttamente, sebbene non nel passaggio specifico contestato, la conclusione secondo cui le misure erano 1previste dalla legge: il quadro normativo, infatti, definisce in modo sufficiente il contenuto e la portata delle limitazioni, nonch�e9 le deroghe e le autorizzazioni possibili.

Sulla proporzionalit�e0, la Corte ribadisce il tradizionale standard di controllo attenuato delle misure restrittive: il sindacato verte sulla loro manifesta inadeguatezza o sull�27eccedenza manifesta rispetto allo scopo perseguito. In questo caso, l�27obiettivo �e8 legittimo e di primario interesse generale dell�27Unione: esercitare pressione sulla Federazione russa e aumentarne i costi dell�27aggressione contro l�27Ucraina.

Principio di uguaglianza

La Corte respinge anche la censura basata sull�27articolo 20 della Carta. Il criterio 1g non discrimina in base alla nazionalit�e0, poich�e9 si applica indistintamente ai "leading businesspersons" coinvolti nei settori economici rilevanti. Il fatto che, in concreto, molti soggetti designati siano cittadini russi dipende dalla struttura economica e politica del contesto, non da una selezione basata sulla nazionalit�e0.

La Corte aggiunge che il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalit�e0 nella definizione delle categorie soggette a restrizioni e non �e8 tenuto a sanzionare tutti i soggetti astrattamente riconducibili al criterio, purch�e9 la selezione non sia manifestamente inappropriata.

Esame della prova e sindacato del Tribunale

Una parte rilevante della sentenza riguarda il controllo del Tribunale sulle prove poste a base delle designazioni. La Corte conferma che il Tribunale deve verificare se il fascicolo prodotto dal Consiglio sia sufficientemente specifico, preciso e coerente per supportare i motivi dell�27inserimento.

La Corte esclude, tuttavia, che il Tribunale abbia sostituito la propria motivazione a quella del Consiglio. Nei casi relativi a Yandex, MMK, Uralchem e Alfa Group, il Tribunale ha correttamente apprezzato l�27insieme degli elementi probatori e potuto concludere che i settori dell�27IT e delle comunicazioni, della metallurgia, dei fertilizzanti e del banking costituissero fonti sostanziali di entrate per il bilancio russo.

La Corte precisa anche che la nozione di 1substantial va intesa come 1significativa o 1non trascurabile e non richiede una comparazione percentuale con l�27intero bilancio federale russo.

Cause specifiche e profili particolari

Per il primo appellante, la Corte conferma che non era necessario dimostrare il controllo attuale sulle societ�e0 al momento della misura: la rilevanza della sua posizione apicale e della sua importanza nel settore industriale era sufficiente.

Per il secondo appellante, la Corte ritiene sufficiente il fatto che, pur avendo formalmente lasciato le cariche operative, egli conservasse legami significativi con Yandex e influenzasse ancora la societ�e0.

Per il quinto appellante, la Corte respinge la tesi secondo cui il criterio sarebbe illegittimo perch�e9 l�27articolo 215, paragrafo 2, TFUE richiederebbe sempre un legame diretto con il regime del paese terzo: occorre un legame oggettivo con il paese terzo, e il criterio 1g lo soddisfa in quanto colpisce persone operative in settori che alimentano la capacit�e0 finanziaria dello Stato russo.

Sempre per il quinto appellante, la Corte conferma che, una volta accertata la sufficienza del criterio 1g, il Tribunale non era tenuto ad esaminare anche il criterio 1d, perch�e9 un solo motivo idoneo a sorreggere l�27atto basta a conservarne la validit�e0.

Dispositivo

La Corte, riunita in Grande Sezione, respinge tutti gli appelli, conferma le sentenze del Tribunale e condanna i cinque appellanti alle spese nei confronti del Consiglio. Le istituzioni e gli Stati intervenuti nel solo procedimento C-35/24 P sopportano le proprie spese.