Sentenza n. 274/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un impianto fotovoltaico di 88,32 kW ammesso al Quarto Conto Energia, ha impugnato il provvedimento con cui il GSE, all’esito di un procedimento di verifica ex art. 42 d.lgs. 28/2011 e d.m. 31 gennaio 2014, ha disposto la revoca dell’ammissione alle tariffe incentivanti con decorrenza dal momento in cui una distinta società era divenuta titolare della licenza di officina elettrica dell’impianto, nonché la restituzione degli incentivi e la risoluzione della convenzione di scambio sul posto dalla data di rimozione dei moduli fotovoltaici. Il primo motivo deduceva la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa o insufficiente comunicazione di avvio del procedimento, assumendo che la comunicazione del 9 settembre 2019 non avesse indicato la possibile revoca o decadenza dalle convenzioni e non fosse stata aggiornata rispetto alle sopravvenienze. Il secondo motivo deduceva la violazione dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, dell’art. 21-nonies e dell’art. 3 l. 241/1990, nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti, carenza di motivazione e istruttoria e lesione dell’affidamento: secondo la ricorrente il GSE avrebbe adottato il provvedimento oltre il termine di diciotto mesi e comunque oltre il termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies. Il terzo motivo contestava la condotta asseritamente ondivaga e contraddittoria del GSE e la lesione dell’affidamento, valorizzando i tentativi di voltura delle convenzioni, l’erogazione di incentivi nel 2019 e il fatto che il mancato ripristino del POD e della licenza di officina fosse dipeso da circostanze estrinseche, quali il rifiuto dei distributori di intestare l’utenza a una società fallita e il furto dei pannelli. Il quarto motivo, proposto in via subordinata, deduceva la violazione della disciplina sulla decurtazione degli incentivi e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Il quinto motivo contestava, in ulteriore subordine, l’importo richiesto in restituzione, pari a euro 172.518,10, sostenendo che il GSE avesse effettivamente corrisposto soltanto euro 154.675,00.

La decisione

Il TAR ha pronunciato sentenza non definitiva, rigettando i primi quattro motivi e disponendo un’istruttoria sul quinto. Quanto al primo motivo, ha ritenuto valida e sufficientemente specifica la comunicazione di avvio: essa indicava l’impianto, l’istanza di voltura, il rigetto del trasferimento delle convenzioni, le comunicazioni dell’Agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati e la necessità di verificare la permanenza dei requisiti di soggetto responsabile, tra cui la titolarità del POD e della licenza di officina elettrica, con possibile recupero degli incentivi indebitamente percepiti. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha rilevato che, pur essendo stato denominato revoca, il provvedimento costituiva sostanzialmente una decadenza tipizzata dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011. Per i provvedimenti adottati dopo le modifiche introdotte dal d.l. 76/2020, tale potere è soggetto ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Tuttavia, il TAR ha ritenuto applicabile l’art. 21-nonies, comma 2-bis, relativo alle false rappresentazioni, ravvisando un comportamento reticente e fuorviante del beneficiario: la cessione del POD, l’intestazione della licenza a un terzo e l’utilizzazione dell’impianto da parte di quest’ultimo non erano state adeguatamente rappresentate al GSE, che ne aveva avuto piena contezza solo nel procedimento di verifica. La complessità della vicenda e delle pretese contrapposte ha reso ragionevole il tempo impiegato dal GSE tra il 2019 e il 2024. Il terzo motivo è stato respinto perché l’attività del GSE è stata ritenuta coerente con l’esigenza di ricostruire una situazione fattuale e documentale complessa. Il Collegio ha affermato che, ai fini degli incentivi, deve sussistere un rigoroso allineamento tra il soggetto responsabile dell’impianto e il titolare dell’autorizzazione all’esercizio, inclusa la licenza di officina elettrica e la titolarità del POD. La perdita dei requisiti rileva oggettivamente, anche se non imputabile soggettivamente al beneficiario, sicché non assumono carattere decisivo né il rifiuto dei distributori né il furto dei pannelli. Il quarto motivo è stato respinto perché la decurtazione tra il 10 e il 50 per cento prevista dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 presuppone che, al momento dell’accertamento, l’impianto stia ancora producendo energia e percepisca incentivi. Poiché i pannelli erano stati rimossi e l’impianto non era più in esercizio, mancava il presupposto fattuale per la decurtazione. Sul quinto motivo il TAR ha ritenuto necessario acquisire dal GSE, entro sessanta giorni, una relazione contabile e la documentazione completa sui pagamenti relativi ai rapporti incentivanti, comprese contabili, mandati, registri contabili, estratti conto e chiarimenti sulle somme effettivamente erogate, sospese o stornate. La decisione sulla quantificazione della restituzione e sulle spese è stata riservata al definitivo; la causa è stata rinviata all’udienza pubblica del 21 aprile 2026.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina i procedimenti di verifica e controllo sugli incentivi alle fonti rinnovabili e consente la decadenza dall’ammissione agli incentivi in caso di perdita dei requisiti; prevede inoltre, in alternativa nei casi in cui l’impianto continui a produrre energia, la decurtazione dell’incentivo.

• d.m. 31 gennaio 2014

  Costituisce, insieme all’art. 42 d.lgs. 28/2011, la base normativa del procedimento di verifica e controllo svolto dal GSE.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Si applica alla decadenza dagli incentivi per i provvedimenti adottati dopo le modifiche introdotte dal d.l. 76/2020; il termine di dodici mesi non opera in presenza di false rappresentazioni, restando applicabile il termine ragionevole.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  La deroga al termine ordinario opera anche quando il privato abbia posto in essere contegni reticenti o fuorvianti che abbiano determinato una rappresentazione artificiosa e oggettivamente non veritiera dei fatti rilevanti, inducendo l’amministrazione in errore.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è sufficiente quando consente di comprendere l’oggetto della verifica, i fatti rilevanti, i requisiti controversi e le possibili conseguenze, anche senza indicare con la medesima qualificazione formale il provvedimento finale poi adottato.

• art. 8, comma 2, lett. b), l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve indicare l’oggetto del procedimento; nel caso esaminato tale requisito è stato soddisfatto dall’indicazione della verifica sulla permanenza dei requisiti e dell’eventuale recupero degli incentivi.

• art. 3, comma 1, lett. s), d.m. 5 maggio 2011

  Il soggetto responsabile è il soggetto responsabile dell’esercizio dell’impianto che ha diritto a richiedere e ottenere le tariffe incentivanti; tale qualifica richiede l’allineamento con il titolare dell’autorizzazione all’esercizio.

• artt. 53 e 54 d.lgs. 504/1995

  Art. 53, comma 7: "Ai soggetti di cui ai commi 1 e 2 che esercitano officine di energia elettrica è rilasciata ... una licenza di esercizio"; art. 54, comma 1: "L’officina è costituita dal complesso degli apparati di produzione, accumulazione, trasformazione e distribuzione dell’energia elettrica esercitati da una medesima ditta".

  La licenza di officina elettrica abilita il soggetto titolare all’esercizio dell’impianto; la titolarità della licenza costituisce, nel caso esaminato, requisito oggettivo collegato alla qualifica di soggetto responsabile ai fini degli incentivi.

• art. 72 legge fallimentare

  È stato invocato dalla curatela per lo scioglimento unilaterale del contratto di cessione del POD, ma tale iniziativa non è stata ritenuta idonea a conservare gli incentivi in assenza del ripristino dei requisiti oggettivi di soggetto responsabile.

• art. 36, comma 2, c.p.a.

  Consente la definizione non definitiva della controversia, con decisione sulle questioni già mature e prosecuzione del giudizio per l’approfondimento istruttorio relativo alla quantificazione delle somme da restituire.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per gli scritti difensivi depositati dalle parti in vista dell’udienza di merito.

Massime di principio

• Nel regime degli incentivi per impianti fotovoltaici, il soggetto responsabile che richiede e percepisce le tariffe deve coincidere con il soggetto titolare dell’autorizzazione a realizzare ed esercitare l’impianto, inclusa, quando richiesta, la licenza di officina elettrica e la titolarità del punto di connessione; il disallineamento oggettivo tra tali posizioni impedisce il mantenimento degli incentivi, anche se la perdita dei requisiti non è imputabile soggettivamente al beneficiario.
• Ai fini dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, la falsa rappresentazione non consiste soltanto in dichiarazioni formalmente false, ma comprende anche condotte reticenti o fuorvianti che inducano obiettivamente l’amministrazione a una ricostruzione artificiosa e non veritiera dei fatti rilevanti; in tali casi non opera il termine ordinario di dodici mesi e resta applicabile un termine ragionevole.
• La comunicazione di avvio del procedimento è adeguata quando individua i fatti da verificare, i requisiti controversi e le possibili conseguenze dell’accertamento, compreso il recupero degli incentivi; non è necessario che anticipi la qualificazione formale definitiva del provvedimento come revoca o decadenza.
• La decurtazione dell’incentivo prevista dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, quale misura diretta a salvaguardare la produzione da fonti rinnovabili, presuppone che al momento dell’accertamento l’impianto sia ancora in esercizio e produca energia; se l’impianto è cessato e i moduli sono stati rimossi, il GSE non deve esercitare il potere di decurtazione.
• La quantificazione delle somme da restituire deve essere ancorata agli importi effettivamente erogati e non a somme soltanto contabilizzate, sospese o non accreditate; in presenza di una contestazione puntuale, il giudice può acquisire dal GSE la documentazione contabile completa prima di definire la domanda restitutoria.

Come è indicizzato