Sentenza n. 215/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, impresa mandante di un RTI aggiudicatario di una convenzione per servizi di efficientamento energetico, aveva presentato al GSE, quale ESCO e soggetto responsabile, una domanda di prenotazione degli incentivi del Conto Termico per interventi sull’edificio municipale di un Comune. Il GSE aveva inizialmente accettato la domanda, accordato l’incentivo in acconto e sottoscritto la relativa convenzione. Successivamente aveva avviato un procedimento di annullamento d’ufficio, ritenendo che la ricorrente non fosse la mandataria dell’RTI firmatario del contratto di prestazione energetica e che non le fosse stato conferito, con un unico atto, un mandato collettivo speciale con rappresentanza. Il GSE aveva quindi annullato l’originario provvedimento favorevole, fondandosi anche sul paragrafo 1.2.1 delle Regole Applicative aggiornate a febbraio 2022. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 6, comma 4, del D.M. 16 febbraio 2016, delle Regole Applicative e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, nonché dei principi di autotutela e legittimo affidamento; violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990; applicazione retroattiva delle Regole Applicative aggiornate, in contrasto con l’art. 11 delle preleggi, il principio tempus regit actum, la certezza del diritto e il legittimo affidamento; violazione della disciplina sui RTI e dell’art. 63 della direttiva 2014/24/UE, dell’art. 83 del d.lgs. 50/2016 e dell’art. 92 del d.P.R. 207/2010; violazione degli artt. 3, 7 e 21-nonies l. 241/1990 per difetto di istruttoria, motivazione e contraddittorio, in particolare per il mancato adeguato esame delle osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990. Con motivi aggiunti è stata impugnata anche la comunicazione di chiusura del procedimento e richiesta di restituzione degli incentivi percepiti.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti nei limiti indicati in motivazione, richiamando un proprio precedente relativo alla medesima questione. Ha ritenuto decisiva la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990: il GSE, dopo avere ricevuto le osservazioni della ricorrente, si era limitato ad affermare che esse non contenevano elementi nuovi, senza fornire un’adeguata motivazione sul loro mancato accoglimento. Il Collegio ha inoltre rilevato che il paragrafo 2.3 delle Regole Applicative, tanto nella versione precedente quanto in quella successiva a febbraio 2022, impone al GSE di valutare i requisiti sulla base del quadro normativo vigente al momento dell’invio della richiesta; tale criterio rileva anche per la questione del mandato speciale. Ha osservato che non risultava espressamente richiesto, al momento della domanda, il conferimento del mandato speciale nella forma poi pretesa dal GSE e che la posizione delle imprese mandanti di un RTI non può essere esclusa in radice, senza una valutazione concreta delle loro prerogative e dell’interesse specifico fatto valere nei rapporti con terzi. Il GSE dovrà quindi riavviare il procedimento, confrontarsi nuovamente con la ricorrente, valutare eventuali sopravvenienze, chiarire la rilevanza del mandato speciale conferito dagli altri componenti dell’RTI e acquisire, se necessario, ulteriore documentazione, per poi adottare una nuova determinazione definitiva. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti, poiché riguardavano poteri non ancora validamente esercitati. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento conclusivo deve confrontarsi adeguatamente con le osservazioni presentate dal destinatario del preavviso; una formula generica sull’assenza di elementi nuovi non è sufficiente a motivarne il mancato accoglimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole deve essere esercitato nel rispetto dei presupposti dell’autotutela e con adeguata considerazione degli elementi dedotti dall’interessato.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disciplina della revoca è stata invocata dalla ricorrente, ma il relativo motivo non è stato esaminato perché assorbito.

• art. 3, comma 2, D.M. 16 febbraio 2016

  La disposizione è stata richiamata dal GSE per sostenere la necessità che il soggetto responsabile fosse la mandataria dell’RTI; il TAR ha ritenuto che la questione dovesse essere rivalutata nel procedimento rinnovato.

• art. 6, comma 4, D.M. 16 febbraio 2016

  La disposizione è stata invocata in relazione ai requisiti e alla disciplina degli incentivi, ma le relative censure sono rimaste assorbite dopo l’accertamento della violazione procedimentale.

• par. 2.3 delle Regole Applicative del D.M. 16 febbraio 2016

  Il GSE effettua la valutazione dei requisiti nel rispetto di quanto previsto dal Decreto, dalle presenti Regole Applicative e dal quadro normativo in vigore al momento dell'invio della richiesta.

  Il GSE si è autovincolato a valutare i requisiti sulla base del quadro normativo vigente al momento dell’invio della richiesta, criterio applicabile anche alla questione del mandato speciale.

• art. 11 preleggi

  È stato richiamato dalla ricorrente contro l’applicazione delle Regole Applicative aggiornate a febbraio 2022, ma il motivo è rimasto assorbito.

• art. 63 direttiva 2014/24/UE

  La disposizione è stata richiamata in relazione all’autonomia e alle prerogative delle imprese mandanti di un RTI; la questione sostanziale non è stata definitivamente decisa.

• art. 83 d.lgs. 50/2016

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente nell’ambito della disciplina dei RTI; il motivo è rimasto assorbito.

• art. 92 d.P.R. 207/2010

  La disposizione è stata richiamata in relazione alla posizione della mandante nel RTI; il motivo è rimasto assorbito.

• art. 88 c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di richiamare, per identità delle questioni giuridiche, la motivazione di una precedente sentenza dello stesso TAR.

Massime di principio

• Quando il GSE riceve una richiesta di incentivo, la valutazione dei requisiti deve essere compiuta secondo il quadro normativo vigente al momento dell’invio della richiesta, se ciò è previsto dalle Regole Applicative alle quali il Gestore si è autovincolato.
• Il provvedimento conclusivo di un procedimento di autotutela deve esaminare in modo effettivo e motivato le osservazioni presentate dall’interessato ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990; la mera affermazione che esse non contengono elementi nuovi non soddisfa l’obbligo di motivazione.
• La legittimazione dell’impresa mandante di un RTI a far valere prerogative proprie nei rapporti con soggetti terzi non può essere esclusa in via automatica e astratta, ma deve essere valutata concretamente in relazione alla sfera di attribuzione della mandante e all’interesse specifico azionato.
• Qualora il GSE intenda subordinare l’accesso agli incentivi al conferimento di uno specifico mandato speciale nell’ambito di un RTI, deve verificare la base normativa e regolamentare di tale requisito secondo le regole applicabili al momento della domanda e svolgere una valutazione concreta della documentazione disponibile.
• Quando il potere di autotutela non è stato esercitato validamente per violazione del contraddittorio procedimentale, il giudice può annullare l’atto e imporre la riedizione del procedimento, senza anticipare la decisione definitiva sui presupposti sostanziali dell’incentivo.

Come è indicizzato