Sentenza n. 12/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Consip ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto il ricorso dell’impresa fornitrice contro le revisioni dei prezzi applicate dalla stazione appaltante a decorrere dal quarto trimestre 2021. La controversia riguardava la clausola dell’art. 8.8.1 del Capitolato tecnico, che parametrava la revisione dei prezzi della componente energetica del canone ai prezzi unitari del gas naturale pubblicati trimestralmente da ARERA per il mercato tutelato, al netto di imposte e tasse. Il TAR aveva ritenuto la clausola incompatibile con l’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 e aveva ravvisato un difetto di istruttoria, considerando distorsiva l’applicazione dell’indice in presenza dell’aumento dei prezzi del gas e della riduzione degli oneri generali di sistema. Consip ha dedotto: violazione della clausola revisionale e dell’art. 115 d.lgs. n. 163/2006, erronea valutazione dell’idoneità dell’indice ARERA a rappresentare l’andamento generale dei prezzi del gas, omessa considerazione della struttura complessiva della remunerazione e della natura dell’Energy Performance Contract; violazione degli artt. 1372 e seguenti c.c., per mancata considerazione della vincolatività della clausola accettata dalle parti e della par condicio tra concorrenti; erronea interpretazione integrativa della clausola da parte del TAR, in violazione degli artt. 1362 e seguenti c.c. L’impresa appellata ha chiesto il rigetto dell’appello e ha riproposto le proprie censure sulla validità e applicazione della clausola.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che l’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 sia norma imperativa e inderogabile, ma che esso imponga soltanto l’inserimento nel contratto di una clausola di revisione dei prezzi e lo svolgimento di un procedimento amministrativo istruito sulla base di dati ufficiali o forniti dall’ISTAT, senza predeterminare rigidamente il contenuto e la formula della clausola. La clausola MIES, parametrata ai prezzi unitari ARERA, è stata ritenuta conforme alla norma perché prevedeva la revisione, la relativa periodicità, un’istruttoria e l’utilizzazione di dati ufficiali. Il TAR, interpretando la clausola in senso correttivo e imponendo un’istruttoria diretta a considerare ogni elemento utile al mantenimento dell’equilibrio economico, aveva attribuito alla pattuizione un contenuto diverso da quello risultante dal chiaro tenore letterale, realizzando una sostanziale rinegoziazione del contratto. Il giudice d’appello ha valorizzato l’autonomia negoziale, la distribuzione dell’alea prevista dal contratto e la necessità di esaminare il regolamento contrattuale nel suo complesso. Non era stata dimostrata in concreto una variazione dei costi produttivi imprevedibile, intollerabile e tale da alterare radicalmente la distribuzione del rischio accettata dalle parti; la mera crescita del prezzo del gas non era sufficiente, anche considerando le ordinarie oscillazioni del settore energetico e la struttura della remunerazione, non basata sul consumo effettivo. Consip aveva quindi correttamente applicato la formula contrattuale. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità e la difficoltà della questione.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  Norma imperativa e inderogabile che impone all’amministrazione di inserire nel contratto una clausola di revisione prezzi e di attivare un procedimento amministrativo fondato su un’istruttoria con dati ufficiali o forniti dall’ISTAT, senza predeterminare rigidamente il contenuto della formula revisionale.

• art. 7 d.lgs. 163/2006

  Richiamato dall’art. 115 d.lgs. 163/2006 quale fondamento del procedimento amministrativo e dell’istruttoria per l’applicazione della revisione prezzi.

• art. 1362 c.c.

  L’interpretazione del contratto deve considerare la comune intenzione delle parti e il loro comportamento complessivo, anche successivo alla conclusione del contratto.

• art. 1366 c.c.

  Il contratto deve essere interpretato secondo buona fede, senza trasformare una clausola chiara in una pattuizione diversa da quella voluta dalle parti.

• art. 1370 c.c.

  Il richiamo alla norma conferma che, in presenza di una clausola dal tenore letterale chiaro, non è possibile fondare un’interpretazione correttiva su una pretesa ambiguità del testo.

• art. 1372 c.c.

  La clausola contrattuale validamente accettata vincola le parti e non può essere disattesa mediante una diversa ricostruzione giudiziale del suo contenuto.

• art. 1375 c.c.

  L’esecuzione del contratto deve avvenire secondo buona fede, ma tale canone non consente di introdurre una sostanziale rinegoziazione del regolamento contrattuale.

• art. 4, comma 1, lett. b), Allegato 2, d.lgs. 115/2008

  Richiamato per caratterizzare l’Energy Performance Contract e la remunerazione parametrata a criteri oggettivi, indipendenti dal consumo corrente di combustibile.

Massime di principio

• L’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 impone l’inserimento nei contratti pubblici di una clausola di revisione prezzi e lo svolgimento di un procedimento amministrativo fondato su un’istruttoria con dati ufficiali o forniti dall’ISTAT, ma non predetermina rigidamente la formula o il contenuto applicativo della clausola, salvo il rispetto dell’obbligo di prevedere la revisione.
• Una clausola di revisione prezzi parametrata a un indice ufficiale pubblicato dall’autorità di settore è conforme all’art. 115 d.lgs. n. 163/2006 quando disciplina espressamente il meccanismo revisionale, la periodicità della revisione e l’utilizzazione di dati ufficiali; non è necessario che l’indice consideri ogni singolo fattore incidente sull’equilibrio economico del contratto.
• L’interpretazione giudiziale secondo buona fede non può trasformare una clausola revisionale chiara in una diversa pattuizione, imponendo una rinegoziazione sostanziale del regolamento contrattuale o un meccanismo non previsto dalle parti.
• La revisione o manutenzione del contratto pubblico diretta a ripristinare un asserito squilibrio sopravvenuto deve rispettare l’autonomia negoziale, la distribuzione dell’alea risultante dal contratto e la logica funzionale e causale dell’intero regolamento negoziale.
• La sola crescita dei prezzi di un fattore produttivo, in un settore caratterizzato da ordinarie oscillazioni, non dimostra di per sé un’alterazione intollerabile e imprevedibile dell’equilibrio contrattuale: occorre una prova concreta dell’aumento effettivo dei costi e della sua incidenza sulla distribuzione dell’alea originariamente accettata.

Come è indicizzato