Sentenza n. 921/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il regolamento comunale, chiedendone l'annullamento nei limiti dell'interesse. Le prime quattro censure deducevano l'illegittimità derivata del regolamento, quale atto attuativo degli artt. 58-64 della l.r. Toscana n. 61/2024, prospettando questioni di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 Cost., della direttiva 2006/123/CE, del d.lgs. n. 59/2010, del d.lgs. n. 222/2016 e dell'art. 13-ter d.l. n. 145/2023. In particolare, la ricorrente contestava la possibilità per i Comuni di introdurre un regime autorizzatorio per le locazioni turistiche brevi, la genericità e l'erronea individuazione dei motivi imperativi di interesse generale, la retroattività e la durata quinquennale delle autorizzazioni, il regime transitorio e la disparità di trattamento rispetto alle strutture alberghiere. Con la quinta censura deduceva l'illegittimità autonoma del regolamento per difetto di motivazione e contrasto con l'art. 59 della l.r. n. 61/2024. Con la sesta e la settima censura contestava l'insufficienza e l'aggiornamento dei dati utilizzati dal Comune, l'adozione del regolamento prima della disciplina regionale attuativa e la possibilità di modificare in futuro aree, limiti e prescrizioni sulla base del monitoraggio. Con l'ottava censura contestava la durata triennale del regime transitorio, anziché quinquennale. Con la nona censura lamentava la sottoposizione allo stesso regime delle attività imprenditoriali e non imprenditoriali e la mancata equiparazione alle strutture ricettive extra-alberghiere. Con la decima censura contestava i requisiti strutturali e igienico-sanitari, ritenuti più gravosi di quelli ordinari. Con l'undicesima censura denunciava la violazione dell'art. 109 T.U.L.P.S., sostenendo che il regolamento imponesse l'identificazione degli ospiti in presenza.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha ritenuto manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale prospettate. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025, ha affermato che la disciplina regionale incide sul turismo e sul governo del territorio, senza invadere la competenza statale in materia di ordinamento civile, concorrenza o tutela dei beni culturali. La destinazione di immobili residenziali a locazione turistica breve non è stata considerata elemento essenziale del diritto di proprietà, potendo essere conformata dall'autorità amministrativa. Il regime autorizzatorio è stato ritenuto compatibile con la direttiva 2006/123/CE e con la sentenza della CGUE Cali Apartments, poiché giustificato da motivi imperativi di interesse generale quali la protezione dell'ambiente urbano, la tutela del patrimonio storico e artistico, la preservazione del tessuto sociale e la disponibilità di alloggi per locazioni di lunga durata. La durata quinquennale dell'autorizzazione è stata ritenuta legittima sia per il contingentamento del numero delle autorizzazioni sia per la necessità di monitorare e adeguare nel tempo la disciplina. Il regime transitorio non è stato ritenuto retroattivo: per le attività già esercitate nel 2024 i limiti si applicano dopo l'entrata in vigore del regolamento e dopo un periodo di adeguamento triennale. Le disposizioni immediatamente applicabili sono state ricondotte in larga parte a obblighi già previsti da altre fonti o a standard qualitativi e di sicurezza consentiti dalla legge regionale. È stata dichiarata inammissibile, per difetto di interesse concreto e attuale, la censura sulle future modalità di rilascio delle autorizzazioni dopo il periodo transitorio; il giudice ha precisato che, una volta contingentate le autorizzazioni disponibili, il Comune dovrà procedere con una selezione conforme all'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e all'art. 16 del d.lgs. n. 59/2010. Il richiamo a dati aggiornati al 31 dicembre 2024 e il monitoraggio permanente sono stati ritenuti adeguati e funzionali all'eventuale aggiornamento della disciplina, senza violare la certezza del diritto. Le disposizioni regolamentari programmatiche e non immediatamente lesive non sono autonomamente impugnabili prima dell'adozione dell'atto applicativo. Il trattamento uniforme delle attività imprenditoriali e non imprenditoriali è stato ritenuto ragionevole, poiché entrambe incidono sui medesimi interessi pubblici; le locazioni turistiche brevi non sono invece equiparabili alle strutture ricettive extra-alberghiere, anche per la diversa destinazione urbanistica degli immobili. I requisiti dimensionali e igienico-sanitari sono stati ritenuti legittimi in quanto riconducibili agli standard qualitativi previsti dalla legge regionale e coerenti con la destinazione residenziale degli immobili. Infine, il regolamento non impone l'identificazione degli ospiti in presenza, ma richiede il rispetto dell'art. 109 T.U.L.P.S. e l'organizzazione degli arrivi e delle partenze in fasce orarie non moleste. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  «i comuni, nell’ambito del regolamento di cui al comma 1, stabiliscono disposizioni transitorie volte ad assicurare un’attuazione graduale dei criteri e dei limiti previsti dal presente articolo»

  Attribuisce ai Comuni capoluogo e agli altri Comuni individuati dalla legge la facoltà di disciplinare con regolamento criteri, limiti e autorizzazioni per le locazioni turistiche brevi, nel rispetto dei principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione, e consente discipline transitorie per le attività già esercitate nel 2024.

• artt. 3, 41, 42 e 117 Cost.

  Il giudice ha escluso che la disciplina regionale violi l'eguaglianza, la libertà di iniziativa economica, la garanzia della proprietà privata o il riparto di competenze legislative, ritenendo prevalenti le competenze regionali in materia di turismo e governo del territorio.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Consente regimi autorizzatori per attività di servizi quando siano non discriminatori, giustificati da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionati, ossia non sostituibili da misure meno restrittive.

• art. 10 direttiva 2006/123/CE

  Impone che i criteri per il rilascio delle autorizzazioni siano giustificati, proporzionati, chiari, inequivocabili, oggettivi, previamente pubblici, trasparenti e accessibili.

• art. 11 direttiva 2006/123/CE

  La durata dell'autorizzazione è normalmente illimitata, ma può essere limitata quando il numero delle autorizzazioni è contingentato o quando una durata limitata è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato per scarsità delle risorse o delle capacità tecniche, il rilascio deve avvenire mediante una procedura di selezione tra i candidati potenziali.

• artt. 15 e 19 d.lgs. n. 59/2010

  Recepiscono i requisiti europei di chiarezza dei regimi autorizzatori e la regola della durata illimitata, salve le eccezioni giustificate dal contingentamento o da motivi imperativi di interesse generale.

• art. 13-ter d.l. n. 145/2023, convertito in l. n. 191/2023

  Prevede obblighi e adempimenti statali per le locazioni brevi, molti dei quali sono stati ritenuti semplicemente richiamati o specificati dal regolamento comunale.

• art. 109 T.U.L.P.S.

  La disposizione regolamentare è stata interpretata come un rinvio agli obblighi di identificazione e sicurezza previsti dalla norma, senza introdurre un obbligo generalizzato di identificazione in presenza.

• art. 12 c.p.a.

  Il giudice lo richiama, tramite il rinvio alla direttiva servizi, quale base della necessità di una procedura selettiva quando le autorizzazioni disponibili siano contingentate.

• art. 16 d.lgs. n. 59/2010

  Impone una procedura di selezione tra candidati potenziali per il rilascio di autorizzazioni contingentate.

• art. 52 d.lgs. n. 42/2004

  Il richiamo nella delibera comunale è stato ritenuto meramente descrittivo e ad colorandum, non costituendo la fonte attributiva del potere regolamentare esercitato.

• art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222/2016

  Il richiamo è stato ritenuto riferito ai più generali poteri comunali di tutela del patrimonio culturale, mentre la disciplina speciale delle locazioni turistiche brevi trova fondamento nell'art. 59 della l.r. n. 61/2024.

• art. 21 l.r. Toscana n. 65/2014

  Richiamato per la conformazione degli strumenti urbanistici comunali al piano regionale di indirizzo territoriale con valenza paesaggistica.

Massime di principio

• La sottoposizione delle locazioni turistiche brevi a un regime autorizzatorio comunale è compatibile con la direttiva 2006/123/CE quando il regime sia non discriminatorio, giustificato da motivi imperativi di interesse generale quali la protezione dell'ambiente urbano, la tutela del patrimonio storico-artistico, la preservazione del tessuto sociale e la disponibilità di alloggi per locazioni di lunga durata, e sia proporzionato agli obiettivi perseguiti.
• La destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica breve non costituisce elemento essenziale del diritto di proprietà: essa può essere conformata da discipline amministrative regionali e comunali di turismo e governo del territorio, purché restino disponibili modalità alternative di utilizzazione del bene e la disciplina non sia manifestamente irragionevole o sproporzionata.
• La durata limitata di un'autorizzazione per servizi può essere legittima quando il numero delle autorizzazioni sia contingentato o quando una durata temporanea sia necessaria per monitorare un fenomeno in evoluzione e adeguare periodicamente le misure agli obiettivi di interesse generale; una durata quinquennale non è irragionevole se consente la programmazione degli investimenti senza consolidare definitivamente posizioni di vantaggio.
• Le disposizioni regolamentari generali e programmatiche, prive di lesività immediata e suscettibili di applicazione mediante successivi provvedimenti, non sono autonomamente impugnabili in assenza di una lesione concreta e attuale; devono essere contestate insieme all'atto applicativo che rende attuale la lesione.
• Quando le autorizzazioni per un'attività di servizi sono contingentate, le autorizzazioni che si rendano disponibili devono essere assegnate mediante una procedura selettiva tra i candidati potenziali, nel rispetto dei principi di pubblicità, trasparenza, obiettività e imparzialità.
• Nel sindacare scelte amministrative e tecniche relative al governo del territorio e alla gestione di fenomeni complessi come il sovraffollamento turistico, il giudice verifica l'attendibilità dell'istruttoria, la corretta acquisizione dei fatti e l'assenza di manifesta irragionevolezza o abnormità, senza sostituire la propria valutazione a quella amministrativa quando quest'ultima sia plausibile, ragionevole e proporzionata.

Come è indicizzato