Cassazione Civile, Ordinanza n. 30048/2024 del 21/11/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un verbale elevato per aver sostato con l'auto dinanzi ai cassonetti per la raccolta dei rifiuti. Roma Capitale ha poi emesso una determinazione dirigenziale ingiuntiva con applicazione di sanzione pecuniaria e spese. Il destinatario dell'ingiunzione ha proposto opposizione, respinta dal Giudice di pace, e quindi appello, a sua volta rigettato dal Tribunale. In cassazione ha dedotto: (1) violazione delle norme regolamentari comunali e dell'art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia sull'eccezione di incompetenza dell'organo che aveva emesso l'ingiunzione; (2) violazione del principio di legalità e della riserva di legge in materia sanzionatoria, sostenendo che il Comune non potesse trasformare la sosta davanti ai cassonetti in illecito amministrativo autonomo con sanzione più grave di quella prevista dal codice della strada, e che il giudice dovesse disapplicare il regolamento comunale; (3) violazione del principio di gerarchia delle fonti, per avere applicato la disciplina regolamentare invece di quella primaria del codice della strada. Roma Capitale, in ricorso incidentale, ha sostenuto che l'appello fosse inammissibile perché la decisione del Giudice di pace, essendo di valore inferiore a euro 1.100,00, sarebbe stata pronunciata secondo equità, con conseguente limitazione dei mezzi di impugnazione.

La decisione

La Corte ha rigettato sia il ricorso principale sia il ricorso incidentale. Ha ritenuto infondato l'incidentale sull'inammissibilità dell'appello, correggendo la motivazione del Tribunale: nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione davanti al Giudice di pace non si applica l'art. 113, secondo comma, c.p.c., sicché la sentenza era appellabile nei modi ordinari. Quanto al ricorso principale, ha respinto la censura sull'incompetenza dell'organo che aveva emesso l'ingiunzione, rilevando che non era stata dimostrata l'insussistenza del potere in capo al dirigente e che valeva la presunzione di legittimità dell'atto amministrativo; ha poi escluso la violazione del principio di legalità e della gerarchia delle fonti, perché la norma regolamentare comunale si innestava su una previsione primaria già esistente nel codice della strada che vieta la sosta davanti ai cassonetti dei rifiuti, e la sanzione concretamente irrogata era comunque compresa nell'intervallo edittale previsto da tale disciplina primaria. Le spese del giudizio di legittimità sono state compensate integralmente, con attestazione dell'obbligo di ulteriore contributo unificato per entrambe le parti.

Norme richiamate

• art. 86 c.p.c.

  proprio ex art. 86 c.p.c.

  menzionato solo nel preambolo come riferimento processuale alla qualità di una parte; non assume rilievo decisorio nel testo esaminato

• art. 112 c.p.c.

  richiamato dal ricorrente per dedurre omessa pronuncia e violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato; la Corte non accoglie la censura

• art. 113 c.p.c.

  art. 113, secondo comma, c.p.c.

  nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione davanti al Giudice di pace non si applica il secondo comma; la decisione è appellabile nei modi ordinari

• art. 339 c.p.c.

  art. 339, comma 3, c.p.c.

  non opera, nel caso, il limite all'appello proprio delle decisioni pronunciate secondo equità

• art. 23 L. 689/1981

  art. 23, comma 11, della legge n. 689/1981

  richiamato dal Tribunale per l'ammissibilità dell'appello, ma la Corte precisa che tale disposizione non era più vigente al momento dell'introduzione del giudizio di primo grado

• art. 1 L. 689/1981

  art. 1 della legge n. 689/1981

  il principio di legalità e di tipicità impedisce di introdurre sanzioni amministrative direttamente con fonti secondarie, ma consente l'integrazione regolamentare di precetti primari sufficientemente determinati

• art. 23 Cost.

  richiamato dal ricorrente a sostegno del principio di legalità e riserva di legge in materia sanzionatoria

• art. 115 c.p.c.

  invocato dal ricorrente ma non accolto

• art. 116 c.p.c.

  invocato dal ricorrente ma non accolto

• art. 7-bis D.Lgs. 267/2000

  richiamato quale base legale generale della potestà sanzionatoria comunale per violazioni di regolamenti e ordinanze

• art. 7 D.Lgs. 267/2000

  indicato come fonte primaria cui il regolamento comunale si ricollega

• art. 14, comma 5, del Regolamento di Roma Capitale sulla gestione dei rifiuti

  prevede il divieto di parcheggiare veicoli davanti o al posto dei contenitori dei rifiuti o comunque in modo da intralciare la raccolta

• art. 63 del Regolamento n. 105/2005

  salvo che il fatto non sia previsto dalla legge come reato o costituisca più grave illecito amministrativo

  la sanzione regolamentare opera salvo che la medesima condotta costituisca un più grave illecito amministrativo previsto dalla legge

• art. 158, comma 2, lett. m) e n), c.d.s.

  prevede il divieto di sosta in spazi asserviti a impianti di igiene pubblica e davanti ai cassonetti dei rifiuti urbani, con sanzione edittale inferiore a quella regolamentare ma comunque ricompresa nel range applicato

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  impone il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto dell'impugnazione

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione davanti al Giudice di pace non si applica l'art. 113, secondo comma, c.p.c.; la decisione è quindi impugnabile con appello nei modi ordinari, senza le limitazioni proprie delle pronunce secondo equità.
• In tema di eccezione di incompetenza dell'organo che ha emesso l'ingiunzione amministrativa, la parte che la deduce deve allegare e provare l'insussistenza del potere in capo al soggetto agente; in difetto, opera la presunzione di legittimità dell'atto amministrativo.
• Il principio di legalità e di riserva di legge in materia sanzionatoria impedisce che una fonte secondaria introduca ex novo un illecito amministrativo e la relativa sanzione, ma non esclude che una disciplina regolamentare integri precetti primari già sufficientemente determinati, in particolare quando la legge attribuisca all'ente il potere di disciplinare aspetti tecnici della materia.
• Se una medesima condotta è già vietata da una norma primaria che prevede una sanzione amministrativa, la disciplina regolamentare locale può essere legittima solo come specificazione o integrazione del precetto primario, non come sostituzione della fonte di legge; la sanzione applicata non è illegittima se resta entro il perimetro edittale della disciplina primaria richiamata.
• L'eventuale contrasto tra regolamento e codice della strada non determina illegittimità quando la contestazione regolamentare riproduce o specifica un divieto già previsto dalla fonte primaria e l'importo concretamente irrogato si colloca nel range sanzionatorio consentito dalla norma di legge.

Come è indicizzato