Sentenza n. 7299/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Emilia-Romagna che aveva respinto le domande di annullamento del diniego di condono presentato nel 1994 ai sensi della l. 724/1994 e della successiva ordinanza di demolizione. In primo grado aveva sostenuto che, dopo le integrazioni documentali del 1996 e il protrarsi dell’inerzia comunale per oltre ventotto anni, si fosse formato il silenzio-assenso; che il mutamento d’uso fosse consentito, anche alla luce del d.l. 69/2024; e che la socia Francesca Pedini fosse legittimata a presentare la domanda. Contro la demolizione aveva dedotto che l’immobile era stato assentito con concessione edilizia del 1993 e aveva riproposto le censure relative al condono. In appello ha contestato l’interpretazione dell’art. 39 l. 724/1994 e l’esclusione del silenzio-assenso; ha sostenuto che la convenzione urbanistica del 1980 fosse scaduta, che il fabbricato “E” non fosse un’opera di urbanizzazione e che la concessione del 1993 avesse assentito autonomamente la destinazione residenziale e ristorativa; ha lamentato l’omessa considerazione della variante del 1991, l’impossibilità di adempiere agli obblighi convenzionali, l’applicabilità sopravvenuta del d.l. 69/2024 e del PUG 2024, l’illegittimità e sproporzione della demolizione, la violazione dell’art. 21-nonies e dei principi di collaborazione e buona fede, nonché l’errata regolazione delle spese di primo grado. Il Comune ha eccepito la novità di varie censure d’appello e ne ha sostenuto l’infondatezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello, dichiarando inammissibili le nuove questioni che ampliavano la causa petendi rispetto al primo grado. Ha rilevato che le contestazioni circa la scadenza della convenzione, la natura e la localizzazione delle opere, il preteso carattere autonomo della concessione del 1993 e il PUG 2024 non erano state tempestivamente dedotte in primo grado; l’introduzione di tali profili modificava l’oggetto del giudizio e, quanto alla tesi della piena regolarità edilizia sin dal 1993, era anche contraddittoria rispetto alla domanda di condono. Nel merito, ha ritenuto legittima la ricostruzione comunale secondo cui le concessioni del 1990 e del 1993 riguardavano il fabbricato inserito nel centro sportivo previsto dal piano attuativo e dalla convenzione del 1980. La scadenza decennale della convenzione non ha eliminato le prescrizioni urbanistiche, rimaste vincolanti sino a nuova pianificazione, né ha estinto automaticamente gli obblighi convenzionali; questi hanno natura propter rem. La destinazione dell’area e dell’immobile alle funzioni sportive e sociali non poteva essere modificata mediante il condono, poiché il mutamento dedotto incideva sull’assetto urbanistico e non era un mero cambio d’uso del singolo immobile. Il diniego era quindi legittimo e sufficiente a escludere la condonabilità; per tale ragione sono rimaste assorbite le questioni sulla legittimazione della socia a presentare l’istanza. Ha inoltre escluso la formazione del silenzio-assenso: il mero decorso del termine non basta, occorrendo la sussistenza di tutti i requisiti sostanziali previsti per il condono, carenti nel caso concreto. Il d.l. 69/2024 non è retroattivo rispetto all’istanza del 1994; la censura relativa al PUG 2024 era anche nuova e non documentata. L’ordine di demolizione è stato ritenuto atto vincolato conseguente al diniego, non inciso dalle sopravvenienze; le ulteriori censure sono state assorbite. È stato respinto anche il motivo sulle spese del primo grado, legittimamente poste a carico della soccombente e non sindacabili quanto alla mancata compensazione in assenza di manifesta illogicità o illegittimità. La società è stata condannata alle spese d’appello, liquidate in € 3.000 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Come noto, l’art. 104 co. 1 c.p.a esprime un fondamentale principio di ordine pubblico processuale (Cons. Stato, Sez. V, 21/8/2023, n. 7856), mirante a vietare, nel giudizio di appello, l’ampliamento del thema decidendum definito in primo grado, in riferimento ai profili di doglianza, in fatto ed in diritto, in funzione della tutela di una pluralità di esigenze concorrenti, tra cui il principio del doppio grado di giudizio (Cons. Stato, Sez. II, 8/4/2024, n. 3198; sez. V, 21 agosto 2023, n. 7856), il rispetto del termine decadenziale di rito per la proposizione delle censure, di cui all’art. 41, comma 2 c.p.a. (Cons. Stato, Sez. IV, 8/11/2024, n. 8957); il diritto di difesa delle parti (Cons. Stato, Sez. IV, 1/3/2024, n. 2015), la ragionevole durata del processo (Cons. Stato, Sez. VII, 22/4/2025, n. 3496).

  L’art. 104, comma 1, c.p.a. vieta di ampliare in appello il thema decidendum mediante nuove censure in fatto o in diritto, a tutela del doppio grado, dei termini decadenziali, del diritto di difesa e della ragionevole durata del processo.

• art. 39 l. 724/1994

  Questo Consiglio ha ripetutamente affermato (cfr., da ultimo, Sez. II, 20 maggio 2025, n. 4290) che il silenzio assenso sulla domanda di condono, come già ritenuto dal T.a.r., non si forma con il semplice decorso del termine previsto dalla legge, occorrendo comunque la ricorrenza di tutti i requisiti sostanziali previsti dalla legge per il suo accoglimento.

  Il silenzio-assenso sul condono edilizio non deriva dal solo decorso del termine: devono sussistere tutti i requisiti sostanziali stabiliti dalla legge per l’accoglimento dell’istanza.

• artt. 16 e 28 l. 1150/1942

  Invero, in punto di diritto, questo Consiglio ha più volte affermato (in tema di durata ed effetti dei piani attuativi e delle convenzioni di lottizzazione: artt. 16 e art. 28 della L. 1150/1942) che le prescrizioni urbanistiche di un piano o di una convenzione restano operative e vincolanti fino all'approvazione di un nuovo strumento attuativo; la scadenza riguarda l'efficacia temporale delle obbligazioni, ma non cancella automaticamente gli effetti della convenzione tra le parti.

  La scadenza del termine di efficacia non elimina le prescrizioni urbanistiche del piano o della convenzione, che restano vincolanti fino a un nuovo strumento attuativo; non determina neppure l’automatica estinzione degli effetti convenzionali.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  In questo caso, il mutamento di destinazione, con o senza opere, inerisce (comma 1) a “ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria . . . tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare ad una diversa categoria funzionale”, come indicate dal medesimo comma.

  Il mutamento d’uso disciplinato dall’art. 23-ter riguarda l’utilizzo di un singolo immobile o unità immobiliare e il passaggio a una diversa categoria funzionale; non coincide con la modifica della destinazione urbanistica dell’area stabilita dalla pianificazione.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Invero, ferme restando le incertezze giurisprudenziali che si registrano per la differente ipotesi del silenzio assenso ex art. 20 del d.P.R. n. 380/2021, per consolidato orientamento in tema di condono edilizio, il silenzio assenso sulla domanda richiede anche l’acquisizione della prova della sussistenza dei requisiti oggettivi e soggettivi che sono stabiliti delle specifiche disposizioni di settore (ex multis, oltre a Cons. Stato, sez. VI, n. 10506/2023, si vedano Cons. Stato, sez. VI, 14 dicembre 2022, n. 10961, e Cons. Stato, sez. II, 13 luglio 2020, n. 4540, entrambe con ampi richiami ai precedenti conformi).

  La disposizione è richiamata per distinguere il silenzio-assenso ordinario da quello in materia di condono, per il quale occorre la prova dei requisiti oggettivi e soggettivi previsti dalla disciplina speciale.

• art. 11 l. 241/1990

  Come la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di affermare(Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2018 n. 5276; sez. IV, 15 maggio 2017 n.2256), le convenzioni urbanistiche pur non unitariamente disciplinate dalla legislazione nazionale e regionale (oltre che dal ricorso ad esse in sede di pianificazione generale in sede locale), lungi dal costituire contratti di diritto privato e/o immediatamente disciplinati dal codice civile, devono essere inquadrate tra i contratti ad oggetto pubblico, per i quali trova applicazione –rientrando essi tra gli accordi sostitutivi di provvedimento - la disciplina di cui all’art. 11 l. 7 agosto 1990 n. 241.

  Le convenzioni urbanistiche sono contratti ad oggetto pubblico riconducibili agli accordi sostitutivi di provvedimento e sono assoggettate alla disciplina dell’art. 11 l. 241/1990.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Come noto, l’art. 104 co. 1 c.p.a esprime un fondamentale principio di ordine pubblico processuale (Cons. Stato, Sez. V, 21/8/2023, n. 7856), mirante a vietare, nel giudizio di appello, l’ampliamento del thema decidendum definito in primo grado, in riferimento ai profili di doglianza, in fatto ed in diritto, in funzione della tutela di una pluralità di esigenze concorrenti, tra cui il principio del doppio grado di giudizio (Cons. Stato, Sez. II, 8/4/2024, n. 3198; sez. V, 21 agosto 2023, n. 7856), il rispetto del termine decadenziale di rito per la proposizione delle censure, di cui all’art. 41, comma 2 c.p.a. (Cons. Stato, Sez. IV, 8/11/2024, n. 8957); il diritto di difesa delle parti (Cons. Stato, Sez. IV, 1/3/2024, n. 2015), la ragionevole durata del processo (Cons. Stato, Sez. VII, 22/4/2025, n. 3496).

  La disposizione è richiamata quale termine decadenziale la cui osservanza concorre a giustificare il divieto di introdurre nuove censure in appello.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le ragioni sin qui esposte appaiono al Collegio dirimenti anche in relazione ai motivi che riguardano l’ordine di demolizione, costituente atto vincolato rispetto al diniego di condono, anch’esso non inciso dalle sopravvenienze normative e urbanistiche.

  La sentenza non sviluppa un’autonoma interpretazione dell’art. 21-nonies: ritiene dirimenti le ragioni già esposte e qualifica l’ordine di demolizione come atto vincolato conseguente al diniego di condono.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Le ragioni sin qui esposte appaiono al Collegio dirimenti anche in relazione ai motivi che riguardano l’ordine di demolizione, costituente atto vincolato rispetto al diniego di condono, anch’esso non inciso dalle sopravvenienze normative e urbanistiche.

  La sentenza non formula una specifica interpretazione del principio di buona fede invocato dall’appellante; decide le censure relative alla demolizione ritenendo l’ordine vincolato e conseguente al diniego.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Le ragioni sin qui esposte appaiono al Collegio dirimenti anche in relazione ai motivi che riguardano l’ordine di demolizione, costituente atto vincolato rispetto al diniego di condono, anch’esso non inciso dalle sopravvenienze normative e urbanistiche.

  La sentenza non attribuisce alla disposizione una specifica lettura; considera assorbite le censure di collaborazione procedimentale in ragione della natura vincolata della demolizione conseguente al diniego.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Infondato è, infine, il motivo relativo alla regolazione delle spese di lite del primo grado, legittimamente attribuite in base al criterio della soccombenza; mentre la mancata compensazione attiene a valutazioni discrezionali del primo giudice che, non apparendo né illegittime né manifestamente illogiche, esulano dall’ambito del sindacato del giudice d’appello.

  La scelta di non compensare le spese rientra nella valutazione del giudice di primo grado e non è sindacabile in appello quando non risulti illegittima o manifestamente illogica.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Le spese seguono la soccombenza e si liquidano al dispositivo.

  Le spese del giudizio d’appello sono poste a carico della parte soccombente.

Massime di principio

• Nel giudizio d’appello amministrativo non è consentito introdurre nuove censure in fatto o in diritto che amplino la causa petendi e modifichino il thema decidendum definito in primo grado; il divieto tutela il doppio grado di giudizio, i termini decadenziali, il diritto di difesa e la ragionevole durata del processo.
• La scadenza del termine decennale di una convenzione urbanistica non fa venir meno le prescrizioni di pianificazione, che restano vincolanti fino all’approvazione di un nuovo strumento attuativo; gli obblighi convenzionali non si estinguono automaticamente e possono avere natura propter rem.
• La destinazione urbanistica dell’area stabilita dalla pianificazione e attuata mediante convenzione non è assimilabile al mutamento d’uso del singolo immobile disciplinato dall’art. 23-ter d.P.R. 380/2001; la modifica della destinazione dell’area richiede una nuova pianificazione e non può essere conseguita attraverso una domanda di condono riferita a un mero cambio d’uso.
• Il silenzio-assenso sul condono edilizio non si forma per il solo decorso del termine: occorre che risultino provati tutti i requisiti oggettivi e soggettivi richiesti dalla disciplina speciale per l’accoglimento dell’istanza.
• La disciplina sopravvenuta non è retroattiva rispetto a una domanda di condono presentata prima della sua entrata in vigore; la legittimità del provvedimento va normalmente valutata alla luce della normativa vigente al momento della sua adozione, mentre i requisiti di condonabilità si verificano secondo la legge applicabile all’istanza.

Come è indicizzato