Sentenza n. 183/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato istanza di permesso di costruire convenzionato ai sensi dell'art. 28-bis d.P.R. 380/2001. A seguito dell'inerzia comunale e della diffida, la Città Metropolitana aveva nominato un commissario ad acta, che aveva rilasciato il permesso di costruire per la realizzazione di due edifici residenziali. Dopo l'avvio dei lavori, il Comune aveva chiesto al commissario di annullare il titolo in autotutela; il commissario aveva escluso sia la sussistenza di valide ragioni tecnico-giuridiche per l'annullamento sia la propria competenza ad adottarlo. Il Comune aveva quindi annullato direttamente il permesso di costruire. Il primo motivo deduceva l'incompetenza e la carenza di potere del Comune, poiché, una volta attivato il controllo sostitutivo e adottato lo specifico provvedimento commissariale, l'amministrazione comunale avrebbe perso il potere di intervenire sul procedimento e sul relativo titolo. Gli ulteriori motivi denunciavano la violazione delle garanzie partecipative, per omesso avviso autonomo dell'avvio del procedimento comunale di autotutela; il difetto di motivazione e di istruttoria per mancata valutazione delle osservazioni; la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, per mancata esplicitazione dei presupposti dell'annullamento d'ufficio e dell'interesse pubblico concreto e attuale; la violazione dell'art. 28-bis d.P.R. 380/2001 e dell'art. 16, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001, nonché del d.lgs. 36/2023, in relazione alla convenzione urbanistica e alle modalità di affidamento delle opere. La Città Metropolitana eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva; il Comune sosteneva invece di avere riacquistato il potere di autotutela dopo l'adozione del provvedimento commissariale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso sulla prima censura, ritenuta assorbente, e ha annullato il provvedimento comunale. Il commissario ad acta nominato nell'esercizio di un potere amministrativo di controllo sostitutivo, per l'adozione di uno specifico atto, instaura con l'ente sostituito una relazione intersoggettiva e non opera quale organo straordinario interno del Comune. L'adozione del provvedimento commissariale esaurisce il potere dell'amministrazione inerte relativamente allo specifico intervento. Ne consegue che il Comune non può ritirare in autotutela il titolo rilasciato dal commissario, ma può contestarlo davanti al giudice amministrativo; allo stesso modo, può eventualmente impugnare il successivo atto commissariale che confermi il titolo. Il TAR ha distinto tale figura dal commissario nominato dal giudice amministrativo in sede di ottemperanza o di giudizio sul silenzio. Gli altri motivi sono stati assorbiti. Non vi è stata pronuncia sulla domanda risarcitoria, poiché il ricorrente ha dichiarato di non insistervi, riservandosi di proporla in separato giudizio. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento è richiamato nel bilanciamento tra continuità dell'azione amministrativa e necessità di evitare che l'amministrazione inerte possa rimettere indefinitamente in discussione l'atto adottato in via sostitutiva.

• art. 21 d.P.R. 380/2001

  È indicato quale base normativa del potere sostitutivo in materia edilizia, in virtù del quale il commissario nominato per uno specifico atto esercita una competenza autonoma rispetto all'ente comunale inerte.

• art. 4, comma 2, l.r. Campania n. 19/2001

  È richiamato quale ulteriore fondamento regionale del potere sostitutivo esercitato mediante la nomina del commissario ad acta.

• art. 39 l.r. Campania n. 16/2004

  È menzionato tra le disposizioni regionali che disciplinano la competenza autonoma del commissario ad acta in materia urbanistico-edilizia.

• art. 2 l. 241/1990

  Il dovere di concludere il procedimento è utilizzato come parametro sistematico per ritenere che l'inerzia, seguita dall'intervento sostitutivo, determini l'esaurimento del potere dell'amministrazione sostituita sullo specifico procedimento.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  8-bis. Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all'ultima riunione di cui all'articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.

  Il mancato richiamo, nella disciplina dell'intervento sostitutivo successivo all'inerzia, al potere di autotutela sul provvedimento commissariale è valorizzato come elemento sistematico a sostegno dell'esaurimento del potere comunale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione disciplina l'annullamento d'ufficio, ma il TAR ha ritenuto che il Comune fosse privo del potere di applicarla al titolo rilasciato dal commissario ad acta nominato nell'esercizio del controllo sostitutivo.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  È richiamato quale disciplina del permesso di costruire convenzionato oggetto della controversia.

• art. 16, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001

  È invocato dal ricorrente in relazione alle modalità di realizzazione e affidamento delle opere di urbanizzazione, ma la relativa censura è stata assorbita.

• art. 8 d.lgs. 104/2010

  La pronuncia richiama implicitamente la tutela davanti al giudice amministrativo quale strumento di contestazione dell'atto commissariale da parte dell'ente sostituito.

Massime di principio

• Quando un commissario ad acta è nominato da un'autorità amministrativa nell'esercizio di un potere di controllo sostitutivo per adottare uno specifico provvedimento, il rapporto con l'amministrazione sostituita ha natura intersoggettiva e il commissario opera quale centro autonomo di competenza, non quale organo straordinario interno dell'ente.
• L'adozione dello specifico atto da parte del commissario ad acta esaurisce, per il relativo procedimento, il potere dell'amministrazione rimasta inerte; quest'ultima non può esercitare l'autotutela decisoria sul provvedimento commissariale.
• L'amministrazione sostituita che ritenga illegittimo il provvedimento adottato dal commissario ad acta deve contestarlo mediante impugnazione davanti al giudice amministrativo, non mediante annullamento d'ufficio.
• La qualificazione del commissario come organo straordinario dell'ente, con conseguente possibilità di ritiro dell'atto da parte dell'ente stesso, ricorre quando il commissario sia nominato per assicurare in via generale il funzionamento dell'amministrazione; non ricorre quando la nomina sia diretta all'adozione di uno specifico atto nell'ambito di un controllo sostitutivo.
• Il commissario amministrativo nominato nell'esercizio del controllo sostitutivo è distinto dal commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo: il primo assicura l'esercizio sostitutivo del potere amministrativo, mentre il secondo assicura l'attuazione della tutela giurisdizionale.

Come è indicizzato