Sentenza n. 7084/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario ha impugnato la sentenza del TAR Marche n. 605/2025 con un unico motivo articolato in più profili. Ha contestato la ricostruzione dei dati sul fabbisogno di accoglienza, sostenendo che occorresse considerare la sola popolazione vulnerabile, pari secondo la D.G.R. Marche n. 942/2024 a 4.372 persone, e che il Comune disponesse già di 252.325 mq di aree di accoglienza, oltre a ulteriori superfici previste. Ha dedotto che il TAR avesse trascurato una comparazione qualitativa con l’area Montagnano 22, da lui ritenuta più vicina all’Università, più ampia, risanata e dotata di condotta fognaria. Ha contestato inoltre la valutazione delle condizioni geomorfologiche dell’area Camerino 2 e della frana n. 3012, precisando che le porzioni interessate dal precedente titolo edilizio privato erano diverse da quelle destinate alle funzioni pubbliche e che alcune superfici occupate sarebbero rimaste inutilizzate. Ha censurato la valutazione sull’assenza di rete fognaria pubblica, sostenendo che l’impianto del precedente campo container dipendesse da una stazione di rilancio soggetta a malfunzionamenti e che la rete pubblica fosse distante oltre cento metri. Ha riproposto le censure relative alla disciplina espropriativa e all’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, deducendo che l’occupazione temporanea emergenziale fosse stata convertita in acquisizione definitiva senza una specifica e attuale valutazione dell’interesse pubblico e senza il ricorso all’acquisizione sanante; ha contestato l’interesse all’acquisizione dell’intera area, poiché il campo container era stato chiuso e smantellato nel luglio 2023 e alcune porzioni sarebbero state inutilizzate, e ha censurato il richiamo alla possibile retrocessione parziale futura. Ha infine contestato la proroga biennale dei termini e il rigetto dei motivi aggiunti, insistendo sulla sproporzione tra le aree già disponibili e quelle da acquisire. In via preliminare, il Consiglio di Stato ha esaminato la costituzione del Comune, depositata dopo il passaggio in decisione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato tardiva la costituzione del Comune, avvenuta dopo il passaggio in decisione: pur essendo ordinatorio il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 46 c.p.a. e potendo la parte costituirsi sino all’udienza, la costituzione non è più possibile dopo che la causa è stata trattenuta in decisione. Ha quindi respinto l’appello, confermando integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che le contestazioni sull’esame delle prove riproponessero le deduzioni di primo grado e prospettassero una diversa lettura degli atti, senza dimostrare specifici errori di percezione o travisamenti, e che mirassero a sostituire le valutazioni del privato a quelle discrezionali dell’amministrazione. Ha giudicato non provato che le altre aree disponibili fossero equivalenti a Camerino 2 per localizzazione, logistica, funzione e operatività: la pianificazione delle emergenze e la scelta delle aree strategiche comportano ampia discrezionalità, sindacabile solo per manifesta illogicità, irrazionalità o travisamento. L’amministrazione non era tenuta a confutare analiticamente ogni alternativa, essendo sufficiente una scelta ragionevole e coerente con le finalità pubbliche; l’esistenza dell’area Montagnano 22 non imponeva di preferirla. Le criticità geomorfologiche e la frana non dimostravano l’assoluta inidoneità del sito, tenuto conto delle prescrizioni e degli interventi di mitigazione, del precedente utilizzo per anni e della mancanza di elementi tecnici univoci sull’impossibilità di impiego. Analogamente, l’assenza di collegamento diretto alla fognatura pubblica non era decisiva, poiché il sito aveva ospitato strutture per centinaia di utenti e vi erano opere e sottoservizi riutilizzabili o adeguabili; non era stata provata un’incompatibilità assoluta. Il precedente assetto amministrativo e il rilascio di un titolo edilizio non impedivano una successiva rivalutazione dell’interesse pubblico, alla luce dell’evoluzione delle esigenze post-sisma e delle strategie di ricostruzione. Quanto all’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, il Collegio ha chiarito che l’acquisizione sanante è uno strumento eccezionale, subordinato a un provvedimento motivato su attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, alla comparazione con gli interessi privati e all’assenza di ragionevoli alternative; non è un passaggio obbligato quando l’amministrazione prosegue regolarmente il procedimento espropriativo ordinario. Nessuna spesa è stata posta a carico delle parti in questo grado, in ragione della costituzione tardiva del Comune.

Norme richiamate

• art. 46 c.p.a.

  il termine di sessanta giorni per la costituzione in giudizio del resistente, previsto dall'art. 46 c.p.a., ha natura ordinatoria: la parte intimata, infatti, può validamente costituirsi sino all'udienza pubblica, fermo restando il rispetto dei termini perentori di cui all'art. 73 c.p.a. per il deposito di memorie, documenti e repliche.

  Il termine di sessanta giorni per la costituzione del resistente è ordinatorio e la costituzione può avvenire sino all’udienza pubblica, purché siano rispettati i termini perentori per il deposito degli atti difensivi; dopo il passaggio in decisione, tuttavia, la costituzione non è più possibile.

• art. 73 c.p.a.

  il termine di sessanta giorni per la costituzione in giudizio del resistente, previsto dall'art. 46 c.p.a., ha natura ordinatoria: la parte intimata, infatti, può validamente costituirsi sino all'udienza pubblica, fermo restando il rispetto dei termini perentori di cui all'art. 73 c.p.a. per il deposito di memorie, documenti e repliche.

  La natura ordinatoria del termine di costituzione non consente di derogare ai termini perentori previsti per memorie, documenti e repliche.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Ne deriva che l’adozione dell’atto acquisitivo è consentita esclusivamente allorché costituisca l’extrema ratio per la soddisfazione di “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico”, come recita lo stesso art. 42-bis del T.U. delle espropriazioni.

  L’acquisizione sanante è una misura eccezionale ed estrema, ammessa solo per attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, previa comparazione con gli interessi privati e in assenza di ragionevoli alternative; non è obbligatoria quando sia regolarmente proseguito il procedimento espropriativo ordinario.

• art. 13, comma 5, d.P.R. 327/2001

  Nel corso del giudizio di primo grado il ricorrente proponeva motivi aggiunti avverso la deliberazione consiliare n. 44 del 2024, concernente l’aggiornamento del Piano di emergenza comunale di protezione civile, e la deliberazione consiliare n. 56 del 2024, con la quale era stato avviato il procedimento espropriativo mediante dichiarazione di pubblica utilità, apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e proroga dei relativi termini.

  La disposizione è menzionata solo nella ricostruzione delle censure e della decisione di primo grado; la sentenza d’appello non formula né applica una specifica interpretazione della norma.

• art. 47 d.P.R. 327/2001

  Censura, conseguentemente, la statuizione del T.a.r. relativa alla possibilità di ricorrere in futuro alla retrocessione parziale ai sensi dell’art. 47 del d.P.R. n. 327 del 2001, sostenendo che la situazione di inutilizzo sarebbe stata già attuale al momento della proposizione del ricorso.

  La norma è richiamata nella descrizione della censura relativa alla possibile retrocessione parziale, ma la decisione non ne espone né applica una specifica interpretazione.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione delle emergenze e di individuazione delle aree strategiche di protezione civile esprimono ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice solo in presenza di manifesta illogicità, irrazionalità o travisamento dei fatti.
• La mera disponibilità di aree alternative non dimostra l’inutilità dell’area prescelta: chi contesta la scelta deve fornire elementi idonei a provare l’effettiva equivalenza delle alternative sotto i profili localizzativo, logistico, funzionale e operativo.
• L’obbligo di motivazione sulla scelta di un’area non impone all’amministrazione di confutare analiticamente ogni alternativa prospettata dal privato, se dagli atti emerge una scelta ragionevole e coerente con le finalità pubbliche; non sussiste un obbligo di adottare la soluzione ritenuta migliore dal privato.
• Le criticità geomorfologiche o infrastrutturali non determinano di per sé l’inidoneità di un’area: occorre dimostrare, con elementi tecnici adeguati, che esse impediscano in concreto e in modo assoluto la destinazione pubblica programmata.
• L’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 è una misura eccezionale, utilizzabile quale extrema ratio in presenza di attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, dopo una comparazione con gli interessi privati e la verifica dell’assenza di ragionevoli alternative; non costituisce un passaggio obbligato quando l’amministrazione prosegue regolarmente l’espropriazione ordinaria.
• Il termine per la costituzione del resistente previsto dall’art. 46 c.p.a. è ordinatorio e consente la costituzione sino all’udienza, nel rispetto dei termini perentori di deposito degli atti difensivi; la costituzione non è più ammessa dopo il passaggio della causa in decisione.

Come è indicizzato