Provvedimento AGCM I833 n. 28292 del 08/07/2020

Gare Consip PC desktop 14, 15 e 16: chiusura senza accertamento dell’intesa

Il provvedimento n. 28292 riguarda l’istruttoria avviata nei confronti di Converge S.p.A., Italware S.r.l., Computer Gross S.p.A. e Zucchetti Informatica S.p.A. per verificare una possibile intesa restrittiva della concorrenza, in violazione dell’articolo 101 TFUE, nell’ambito delle gare Consip per l’acquisizione di PC desktop e servizi connessi, edizioni 14, 15 e 16. L’AGCM ha concluso che le informazioni raccolte non consentivano di dimostrare l’esistenza dell’intesa ipotizzata e ha dichiarato venuti meno i motivi di intervento.

Parti e origine del procedimento

L’istruttoria traeva origine da una segnalazione della Guardia di Finanza del 21 maggio 2018, relativa a possibili condotte anticoncorrenziali nei mercati dei beni e servizi ICT acquistati dalla Pubblica Amministrazione. La segnalazione prospettava una concertazione delle offerte nelle gare indette da Consip, con il fine ultimo di ripartire le commesse.

Con delibera del 17 luglio 2019, l’Autorità aveva avviato il procedimento ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990 nei confronti di Converge, Italware, Computer Gross e Zucchetti Informatica. Nel corso dell’istruttoria sono state svolte ispezioni presso le sedi delle parti e di alcuni vendor e operatori del settore, tra cui HP Italy, Lenovo Italy, Esprinet e Infordata. Sono inoltre state acquisite informazioni mediante audizioni di Converge, Consip, HP, Dell, Acer e Si Computer.

Settore e mercato rilevante

Il settore interessato è quello dell’Information and Communication Technology, comprendente prodotti hardware e software e servizi correlati. Il provvedimento descrive una filiera articolata in produttori di componenti, vendor o assemblatori, distributori nazionali e rivenditori/system integrator.

Per il procedimento, il mercato rilevante è stato circoscritto alla fornitura nazionale alla Pubblica Amministrazione di personal computer desktop a basso impatto ambientale e dei servizi connessi e opzionali, nell’ambito delle procedure di gara Consip PC desktop 14, 15 e 16.

Le gare avevano rilievo significativo nel mercato nazionale. Le gare PC desktop 16 rappresentavano, in termini di base d’asta, circa il 9% delle vendite italiane di PC desktop in valore; il peso in volume era ritenuto ragionevolmente maggiore, considerato che i prezzi delle gare Consip erano normalmente inferiori a quelli praticati a consumatori e clienti business. Nelle tre edizioni considerate, circa l’85% del valore dei lotti risultava aggiudicato a Lenovo e HP.

Struttura della filiera e ruolo dei vendor e dei rivenditori

I vendor progettavano e sviluppavano i prodotti, acquisendo componenti hardware e software da produttori specializzati e collocando prevalentemente i PC attraverso canali indiretti. I distributori nazionali, tra cui Computer Gross ed Esprinet, svolgevano funzioni logistiche, finanziarie, commerciali e di supporto tecnico. I rivenditori assicuravano invece il rapporto con Consip e con le amministrazioni, nonché la consegna, installazione, assistenza, manutenzione, reportistica e smaltimento.

La dimensione dei lotti rendeva spesso necessario il ricorso ai distributori per finanziare l’acquisto dei PC dai vendor. Il distributore poteva percepire un corrispettivo fino al 4% dell’importo complessivo ordinato per l’intermediazione finanziaria.

Dall’istruttoria è emerso che, pur in assenza di esclusive contrattuali generalmente formalizzate, la predisposizione delle offerte tecniche ed economiche poteva comportare partnership bilaterali di fatto reciprocamente esclusive tra vendor e rivenditori. Tale configurazione era spiegata dalla complessità e dall’onerosità della preparazione delle offerte e dalla necessità di evitare duplicazioni di attività e costi.

Gare Consip considerate

La gara PC desktop 14, articolata in tre lotti, aveva una base d’asta complessiva superiore a 68 milioni di euro. Converge si aggiudicava il lotto relativo ai PC compatti di tipo A e quello relativo ai PC di fascia alta, mentre Zucchetti Informatica si aggiudicava il lotto relativo ai PC compatti di tipo B. Converge risultava quindi aggiudicataria di oltre due terzi del valore complessivo posto a base d’asta.

La gara PC desktop 15 era composta da due lotti, con basi d’asta pari rispettivamente a 37.204.000 euro e 22.893.300 euro. Entrambi i lotti venivano aggiudicati al RTI Italware-Computer Gross, con ribassi superiori al 30%. L’aggiudicazione del primo lotto era stata impugnata da Converge e la relativa convenzione non risultava ancora stipulata al momento del provvedimento.

La gara PC desktop 16 comprendeva cinque lotti, per una base d’asta complessiva superiore a 92 milioni di euro. Quattro lotti venivano aggiudicati a Converge e uno a Italware, tutti con ribassi superiori al 20%. I lotti riguardavano PC desktop di fascia base, ultracompatti, di fascia alta, multimediali e workstation grafiche.

Ipotesi anticoncorrenziale iniziale

In fase di avvio, l’Autorità aveva individuato tre principali elementi potenzialmente sintomatici di una spartizione delle gare:

• limitazione del numero dei partecipanti effettivi e potenziali;
• limitazione della concorrenza intrabrand, poiché i prodotti di un determinato vendor, anche quando offerti da più rivenditori abilitati, non sembravano confrontarsi tra loro nello stesso lotto;
• alternanza e polarizzazione delle aggiudicazioni a favore di Converge, Italware e, per un lotto, Zucchetti Informatica.

Era stata inoltre osservata, per tipologie omogenee di prodotto, una notevole variabilità dei ribassi offerti dalla stessa impresa in edizioni diverse, con valori compresi in alcuni casi tra circa il 9% e il 36%. Tali elementi avevano inizialmente consentito di ipotizzare una possibile intesa orizzontale diretta alla ripartizione dei valori aggiudicati.

Limitazione della partecipazione e spiegazioni alternative

L’istruttoria ha evidenziato numerosi fattori strutturali idonei a ridurre la partecipazione alle gare senza richiedere l’esistenza di un accordo anticoncorrenziale. Tra questi figuravano:

• le elevate dimensioni economiche e quantitative dei lotti;
• requisiti tecnici e finanziari non facilmente disponibili per operatori di minori dimensioni;
• il peso preponderante dell’offerta economica rispetto alla qualità e alle prestazioni;
• la durata del procedimento di aggiudicazione e stipula, non adeguata alla rapida obsolescenza tecnologica dei PC;
• i tempi di pagamento e l’esposizione finanziaria;
• basi d’asta potenzialmente non remunerative rispetto ai costi dei prodotti.

I vendor potevano comunque essere incentivati a presentare offerte anche sottocosto per conseguire benefici indiretti, quali il rafforzamento del brand, l’incremento o il mantenimento della quota di mercato, l’ottenimento di migliori condizioni di acquisto dei componenti, lo smaltimento delle rimanenze e la vendita di prodotti accessori o complementari.

Le grandi dimensioni dei lotti favorivano quindi i vendor internazionali e i principali rivenditori, dotati di maggiori risorse finanziarie, capacità logistica, varietà di prodotti e possibilità di sostenere gli oneri connessi alla partecipazione e all’esecuzione del contratto.

Concorrenza intrabrand e rapporti verticali

Non sono emersi elementi comprovanti un coordinamento esplicito tra i rivenditori volto a impedire la concorrenza tra offerte dello stesso brand. I vendor avevano dichiarato di non avere interesse a fornire lo stesso prodotto a più rivenditori concorrenti nello stesso lotto, ma tale scelta risultava riconducibile alla complessità della preparazione delle offerte e alla struttura dei rapporti commerciali.

L’Autorità ha distinto le partnership bilaterali di fatto, eventualmente reciprocamente esclusive per la singola gara, da un’intesa orizzontale tra i rivenditori diretta a restringere la concorrenza. I contratti ordinari tra vendor e rivenditori non contenevano normalmente clausole di esclusiva; la limitazione di fatto emergeva soprattutto nelle gare in cui la predisposizione dell’offerta richiedeva un investimento congiunto particolarmente complesso.

Alternanza e polarizzazione delle aggiudicazioni

L’alternanza tra le aggiudicazioni a Converge e Italware non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare una ripartizione concordata dei lotti. I vendor non avevano un incentivo economico e finanziario a ottenere l’intera gara, poiché l’aggiudicazione di tutti i lotti avrebbe comportato la necessità di sostenere rilevanti fabbisogni finanziari per un periodo prolungato.

Inoltre, la partecipazione dipendeva dalla maggiore o minore vicinanza tecnologica del vendor alle caratteristiche del prodotto richiesto e dalla conseguente specializzazione su determinati lotti. La concentrazione delle offerte e delle aggiudicazioni risultava pertanto compatibile con autonome strategie commerciali e con la maggiore capacità competitiva dei principali operatori.

Lotto 1 della gara PC desktop 15 e sostituzione del prodotto

Particolare attenzione è stata dedicata al lotto 1 della gara PC desktop 15. Dopo l’aggiudicazione al RTI Italware-Computer Gross, la stipula della convenzione era stata sospesa a seguito del ricorso di Converge. Nel frattempo, l’aggiudicatario aveva valutato la possibilità di sostituire il prodotto HP inizialmente offerto con un prodotto di altro vendor.

I bandi consentivano la sostituzione dell’apparecchiatura in caso di dichiarazione di fuori produzione, a condizione che il prodotto sostitutivo avesse caratteristiche almeno equivalenti, che il prezzo rimanesse invariato e che il produttore dichiarasse l’assenza di apparecchiature o componenti alternativi equivalenti.

L’Autorità ha ritenuto che i contatti con altri vendor fossero finalizzati alla possibile sostituzione tecnologica del prodotto HP dichiarato fuori produzione e non alla vanificazione dell’esito competitivo della gara o alla realizzazione di una spartizione concordata.

Valutazione giuridica dell’AGCM

Considerata la rilevanza nazionale ed europea delle gare, aperte anche a operatori esteri e idonee a incidere sugli scambi tra Stati membri, l’Autorità ha applicato l’articolo 101 TFUE, insieme al Regolamento n. 1/2003 e alla legge n. 287/1990 quale quadro normativo nazionale di riferimento.

L’AGCM ha riconosciuto che gli elementi iniziali potevano astrattamente far presumere una restrizione della concorrenza, ma ha ritenuto che il materiale probatorio acquisito non fosse sufficiente a dimostrare un accordo, una pratica concordata o un coordinamento tra le imprese volto a ripartire le commesse.

Le criticità osservate sono state ritenute spiegabili attraverso fattori esogeni e condotte autonome: struttura dei bandi, dimensione dei lotti, condizioni economiche, requisiti di partecipazione, rapporti verticali vendor-rivenditori, specializzazione tecnologica e limitati incentivi a partecipare a tutti i lotti.

Esito del procedimento

L’AGCM ha deliberato che, sulla base delle informazioni disponibili, sono venuti meno i motivi di intervento ai sensi dell’articolo 101 TFUE nei confronti di Converge, Italware, Computer Gross e Zucchetti Informatica.

Il provvedimento non contiene un accertamento dell’infrazione, non impone misure comportamentali o strutturali e non irroga sanzioni. La chiusura deriva dall’insufficienza degli elementi probatori a confermare l’intesa ipotizzata in relazione alle gare Consip PC desktop 14, 15 e 16.