Provvedimento AGCM I840 n. 28286 del 08/07/2020

Ostacoli alle arene cinematografiche a titolo gratuito

Il provvedimento n. 28286 riguarda il procedimento cautelare avviato nei confronti di ANICA, ANEC e ANEC Lazio per una presunta intesa restrittiva della concorrenza avente ad oggetto il boicottaggio o, comunque, l’ostacolo all’accesso delle arene estive gratuite al prodotto cinematografico. L’AGCM ha disposto misure cautelari, ritenendo prima facie configurabile una violazione dell’articolo 101 TFUE e dell’articolo 2 della legge n. 287/1990.

Parti e origine del procedimento

Le denunce sono state presentate, a partire dal maggio 2019, da Cinemusica Nova, dal Piccolo America, da Insieme per Balduina e dal Laboratorio di Quartiere Giambellino-Lorenteggio. I denuncianti organizzano arene cinematografiche all’aperto a ingresso gratuito in comuni e quartieri caratterizzati, in alcuni casi, dall’assenza di sale cinematografiche di prossimità.

Il Piccolo America gestisce tre arene nell’area romana, con una capacità complessiva potenziale di circa 3.000 posti, mentre Cinemusica Nova organizza rassegne per conto di enti locali in Abruzzo, Lazio, Marche ed Emilia-Romagna. Insieme per Balduina opera a Roma e il Giambellino organizza iniziative nei quartieri periferici di Milano.

Le denunce hanno evidenziato difficoltà crescenti, almeno dalla stagione 2018, nel reperire le autorizzazioni e le liberatorie necessarie per proiettare film nelle arene gratuite. Nel maggio 2020 il Piccolo America ha chiesto l’adozione di misure cautelari, rappresentando il rischio che la programmazione estiva non potesse essere completata.

Soggetti denunciati e struttura associativa

ANICA rappresenta le industrie italiane del cinema e dell’audiovisivo ed è articolata nelle sezioni Produttori, Distributori e Imprese Tecniche e Audiovisive. Tra i suoi associati figurano le principali società di distribuzione nazionali e le filiali italiane di major statunitensi.

ANEC rappresenta gli esercenti cinematografici a livello nazionale e associa circa 3.500 schermi. ANEC Lazio è la delegazione regionale dell’ANEC e rappresenta numerosi esercenti del Lazio. L’AGCM ha sottolineato la presenza, all’interno delle associazioni e dell’industria cinematografica, di compenetrazioni tra produzione, distribuzione ed esercizio, nonché di legami personali o societari tra operatori attivi in diverse fasi della filiera.

Mercati rilevanti e dimensione territoriale

L’Autorità ha richiamato la definizione dei mercati contenuta nella delibera di avvio, precisando che la delimitazione del mercato, nel caso delle intese, serve a individuare il contesto economico e giuridico nel quale si colloca la pratica e a valutarne l’offensività.

Le condotte possono interessare:

• i mercati della distribuzione cinematografica, nei quali le arene gratuite devono approvvigionarsi dei film necessari alle proiezioni;
• i mercati locali della proiezione cinematografica, nei quali la condotta potrebbe limitare l’offerta delle arene al consumatore finale e la varietà dei film disponibili.

Secondo l’AGCM, l’intesa presenta una dimensione potenzialmente nazionale, poiché coinvolge associazioni attive su scala nazionale o comunque collegate a una rete territoriale estesa e poiché le denunce provengono da operatori attivi in diverse zone d’Italia.

Qualificazione delle arene gratuite come attività economica

ANICA, ANEC e ANEC Lazio hanno sostenuto che le arene gratuite svolgessero prevalentemente attività sociale e non appartenessero ai mercati cinematografici, oltre a qualificare tali iniziative come concorrenti sleali degli esercenti tradizionali.

L’AGCM ha respinto questa impostazione. Richiamando la nozione funzionale di impresa elaborata dalla giurisprudenza europea e nazionale, ha affermato che costituisce attività economica l’offerta di beni o servizi sul mercato, indipendentemente dalla forma giuridica del soggetto e dalle modalità di finanziamento.

Nel caso concreto, l’organizzazione di arene gratuite soddisfa una domanda cinematografica estiva, raggiunge anche aree prive di sale di prossimità e può essere remunerata attraverso corrispettivi pagati dagli enti pubblici, sponsorizzazioni, servizi accessori e altri ricavi. Tali risorse consentono anche di remunerare i distributori per le licenze di proiezione. La gratuità per lo spettatore non esclude quindi la natura economica dell’attività né la sua rilevanza antitrust.

Condotte relative alla stagione 2018

Nel marzo 2018 si sarebbe svolto un incontro presso ANEC Lazio, con la partecipazione di esponenti di ANICA e del Piccolo America. In tale contesto sarebbe stata presentata una nota congiunta ANEC-ANICA sulle arene estive, finalizzata a definire criteri per il rapporto tra distribuzione ed esercizio.

Per le arene gratuite, la regola indicata era quella di «evitare proiezioni di film ed anteprime ad ingresso gratuito». Una successiva comunicazione di ANEC Lazio alle case di distribuzione esprimeva una «assoluta e ferma contrarietà» alle manifestazioni cinematografiche gratuite, soprattutto quando realizzate in aree servite da cinema aperti anche durante l’estate. La stessa comunicazione dava conto della convocazione di una riunione sulle «azioni di contrasto» al fenomeno delle arene gratuite.

Nel medesimo periodo, Insieme per Balduina riceveva dinieghi per diversi film. Un intermediario riferiva che la posizione delle associazioni ANICA e ANEC sulle proiezioni gratuite non era ancora stata chiarita e che, per i film di RAI Cinema, erano disponibili soltanto opere uscite prima del settembre 2017. In un altro caso, la differenza di trattamento rispetto a un’arena commerciale veniva giustificata proprio dal fatto che quest’ultima applicava un biglietto di ingresso.

Condotte relative alla stagione 2019

Nel marzo 2019 ANICA convocava un incontro dedicato alla programmazione del Piccolo America. Dal resoconto risultava che la programmazione sarebbe stata ridotta da 204 a 104 proiezioni e che almeno 70 proiezioni sarebbero state dedicate a retrospettive di autori, con le restanti riservate a classici Disney o film non appartenenti alla stagione corrente.

L’AGCM ha interpretato il resoconto come indicativo dell’imposizione di condizioni e modalità di programmazione funzionali a superare il diniego all’accesso al prodotto cinematografico.

Con una comunicazione del 12 aprile 2019, ANICA indicava agli associati alcuni requisiti minimi per il rilascio delle licenze alle arene gratuite:

• distanza minima di 5 km, in linea d’area, dalla sala cinematografica aperta più vicina;
• programmazione di film usciti in sala prima del 31 dicembre 2015;
• possibile deroga per film italiani usciti fino a giugno 2017, soltanto in presenza dell’autore;
• proiezione in formato 2K o superiore;
• promozione all’interno delle arene del progetto Moviement.

Secondo l’Autorità, tali criteri producevano effetti significativamente restrittivi. La regola della distanza escludeva le arene situate vicino a una sala aperta; il limite temporale riduceva la disponibilità di film recenti; la presenza dell’autore imponeva un onere organizzativo non proporzionato per le realtà minori; i requisiti tecnici e la promozione di Moviement introducevano ulteriori condizioni di accesso.

La documentazione relativa a Vision Distribution, RAI Cinema, Eagle Pictures e Warner Bros conteneva riferimenti ad accordi o linee guida maturati nell’ambito delle associazioni di categoria. In alcuni casi, il rilascio era subordinato alla presenza di attori o autori; in altri, i distributori negavano i film recenti alle arene gratuite in applicazione dell’accordo associativo.

Per Warner Bros, l’intermediario PMMOVIES riferiva che l’ufficio italiano aveva richiesto di riesaminare ogni proiezione all’aperto, comprese quelle già approvate, per verificare la conformità alle linee guida ANICA. Successivamente venivano revocate liberatorie già rilasciate, fatturate e pagate.

Cinemusica Nova riferiva che nel 2019 i distributori aderenti ad ANICA avevano negato in modo generalizzato film usciti nel 2017, 2018 e 2019, richiamando un accordo raggiunto all’interno dell’associazione. Il Giambellino, a seguito dei dinieghi, aveva dovuto ridurre la programmazione da 13 a 10 film e sostituire le opere più recenti con titoli risalenti anche al 2008.

Condotte relative alla stagione 2020

Per la stagione 2020, l’AGCM ha rilevato numerosi dinieghi espliciti, mancati riscontri e richieste di coordinamento con le associazioni degli esercenti.

Warner Bros e Universal invitavano il Piccolo America a coordinare la propria attività con gli altri esercenti e con le associazioni di categoria, prospettando che soltanto in tale contesto sarebbe stato possibile fornire il prodotto cinematografico. L’Autorità ha considerato tali comunicazioni elementi di collegamento tra le decisioni dei distributori e le indicazioni elaborate nell’ambito associativo.

Al 29 maggio 2020, a fronte di circa 141 richieste del Piccolo America, risultavano 75 dinieghi, 41 mancati riscontri e 26 risposte positive; solo 10 opere avevano dato luogo al perfezionamento del contratto di autorizzazione. La scarsità dei titoli impediva anche l’organizzazione di retrospettive dedicate a registi di rilievo.

Presso la sede di ANICA era inoltre acquisita una comunicazione del 3 giugno 2020, condivisa con gli associati, che riproponeva i criteri già indicati nel 2019, con alcune modifiche temporali: distanza minima di 5 km, esclusione dei film usciti dopo il 31 dicembre 2016, deroga per film italiani fino a giugno 2018 in presenza dell’autore, formato 2K o superiore e promozione di Moviement.

Fumus boni iuris e qualificazione dell’intesa

L’AGCM ha ritenuto prima facie sussistente un’intesa restrittiva ai sensi dell’articolo 101 TFUE e/o dell’articolo 2 della legge n. 287/1990, consistente in un’azione concertata diretta a ostacolare l’approvvigionamento dei film da parte delle arene gratuite e a limitare l’offerta al consumatore.

La condotta è stata ricondotta anche a una possibile decisione di associazioni di imprese. L’Autorità ha richiamato la giurisprudenza europea secondo cui persino una raccomandazione relativa al comportamento economico degli operatori può costituire una decisione di associazione di imprese ai sensi dell’articolo 101 TFUE, indipendentemente dalla sua formale natura giuridica.

Secondo l’AGCM, ANICA, ANEC e ANEC Lazio avrebbero oltrepassato la sfera della legittima rappresentanza degli interessi associativi, orientando aspetti centrali della strategia commerciale dei distributori: selezione dei film, finestre temporali, criteri territoriali, condizioni tecniche e modalità di promozione.

L’Autorità ha ritenuto che la continuità documentale tra il 2018, il 2019 e il 2020 impedisse di considerare superate o prive di attualità le evidenze iniziali. Ha inoltre giudicato significativo il fatto che ANICA, pur negando l’esistenza di vere e proprie linee guida vincolanti, avesse riconosciuto di avere assunto una posizione ufficiale e di raccomandare ai propri associati l’adesione ai criteri indicati.

Periculum in mora

Il rischio di danno grave e irreparabile è stato individuato nella possibilità che le comunicazioni e le indicazioni associative continuassero a ostacolare l’accesso delle arene gratuite ai film durante la stagione estiva 2020, compromettendo la quantità e la qualità dell’offerta cinematografica.

L’Autorità ha precisato che l’intervento non era diretto a tutelare la singola posizione di un denunciante, ma a preservare le dinamiche competitive nei mercati della distribuzione e della proiezione cinematografica. La portata generale e nazionale delle indicazioni, la convergenza dei dinieghi e la presenza di denunciate attive in diverse aree territoriali deponevano per un pregiudizio di natura concorrenziale.

La stagionalità delle arene rendeva particolarmente urgente l’intervento: l’attività si concentra in un periodo limitato dell’anno e un provvedimento adottato dopo la conclusione della stagione non avrebbe potuto ripristinare l’offerta persa né recuperare la possibilità per il pubblico di fruire delle iniziative cinematografiche.

L’AGCM ha respinto l’argomento secondo cui le difficoltà dipendessero esclusivamente dall’emergenza COVID-19 e fossero comuni agli esercenti tradizionali. La documentazione indicava infatti l’esistenza di ostacoli già dal 2018 e un nesso causale tra le indicazioni associative e i dinieghi ricevuti dalle arene gratuite.

Misure cautelari adottate

Ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990, l’AGCM ha ordinato ad ANICA, ANEC e ANEC Lazio, nelle more della conclusione del procedimento principale, di:

• cessare immediatamente di dare attuazione all’intesa contestata;
• interrompere ogni condotta volta a ostacolare l’approvvigionamento dei film da parte delle arene gratuite;
• revocare le comunicazioni e le indicazioni contenenti forme di condizionamento o orientamento della strategia commerciale dei distributori;
• dare adeguata comunicazione della revoca ai rispettivi associati.

Ciascuna associazione deve inoltre trasmettere all’Autorità, entro cinque giorni dalla notifica del provvedimento, una relazione dettagliata sulle attività svolte per ottemperare alla misura cautelare.

Esito e profili sanzionatori

Il provvedimento non contiene un accertamento definitivo dell’infrazione, ma una valutazione sommaria propria della fase cautelare. L’AGCM ha disposto misure provvisorie per prevenire il danno concorrenziale durante l’istruttoria principale.

Non sono state irrogate sanzioni pecuniarie nel provvedimento. L’accertamento finale sulla violazione degli articoli 101 TFUE e/o 2 della legge n. 287/1990 è stato rimesso alla prosecuzione del procedimento istruttorio.