Provvedimento AGCM A536 n. 28277 del 23/06/2020

Gestori uscenti del TPL toscano: ostacoli al subentro di Autolinee Toscane

Il provvedimento n. 28277 del 23 giugno 2020 conclude il sub-procedimento cautelare avviato dall’AGCM il 3 giugno 2020 nei confronti di ONE S.c. a r.l. e delle imprese consorziate, gestori uscenti dei servizi di trasporto pubblico locale in Toscana. L’Autorità ha confermato le misure cautelari provvisorie adottate inaudita altera parte, ritenendo che le condotte contestate fossero, in via sommaria, suscettibili di configurare un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE.

Parti e origine del procedimento

ONE era stata costituita nel dicembre 2017 per assumere gli obblighi derivanti dal Contratto Ponte stipulato con la Regione Toscana, garantendo la continuità del servizio nelle more della definizione della gara regionale. Le imprese consorziate comprendevano i principali gestori territoriali del TPL toscano, tra cui ATAF&Linea, Tiemme, Siena Mobilità, BusItalia-Sita Nord, CTT Nord, Vaibus, Consorzio Pisano Trasporti, Etruria Mobilità, BluBus, Consorzio Autolinee Pratesi, Autolinee Mugello Valdisieve, Autolinee Chianti Valdarno e PiùBus, oltre alle rispettive imprese controllanti o consorziate indicate nel provvedimento.

Autolinee Toscane S.p.A. era l’aggiudicataria della gara per l’affidamento del lotto unico regionale dei servizi di TPL su gomma, bandita dalla Regione Toscana nel 2013. Dopo il contenzioso promosso da Mobit, la Corte di giustizia dell’Unione europea e il Consiglio di Stato avevano confermato il percorso che conduceva all’aggiudicazione in favore di Autolinee Toscane. Il subentro, inizialmente previsto per il 1° gennaio 2020, era stato successivamente posticipato al 1° giugno e quindi al 1° luglio 2020.

Mercati rilevanti e posizione dominante

Il mercato del prodotto individuato dall’Autorità è quello dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, urbani ed extraurbani. Sotto il profilo geografico, il servizio era articolato in diversi bacini d’utenza, ciascuno servito in regime di monopolio dal relativo gestore uscente.

Secondo l’AGCM, ciascun gestore disponeva quindi di una posizione dominante nel proprio bacino. La posizione era rafforzata dalla disponibilità esclusiva dei beni mobili e immobili, dei sistemi tecnologici e delle informazioni necessari per la prosecuzione del servizio e per il subentro del nuovo aggiudicatario. ONE, in base al proprio atto costitutivo e al Contratto Ponte, svolgeva funzioni di coordinamento dell’attività delle consorziate.

Condotte contestate e qualificazione giuridica

L’ipotesi istruttoria riguardava una strategia complessiva, realizzata dai gestori uscenti anche per il tramite di ONE, con carattere omissivo, ostruzionistico e dilatorio. La strategia sarebbe stata diretta a ritardare o impedire il trasferimento delle risorse essenziali e, di conseguenza, l’avvio del servizio da parte di Autolinee Toscane.

Le principali omissioni individuate erano le seguenti:

• mancata trasmissione delle informazioni necessarie alla cancellazione delle ipoteche gravanti sugli immobili, comprese le indicazioni sulle banche creditrici, sul credito residuo e sugli atti necessari all’assenso alla cancellazione;
• mancata prestazione delle garanzie richieste dalla normativa regionale sui beni immobili il cui valore era contestato, nonostante la determinazione provvisoria del corrispettivo da parte della Regione;
• mancata trasmissione di dati e documenti aggiornati relativi agli immobili essenziali, quali APE, certificati di destinazione urbanistica e certificazioni ambientali;
• mancato perfezionamento di pratiche di regolarizzazione edilizia, urbanistica e catastale necessarie per la stipula degli atti notarili;
• mancata trasmissione dei dati contabili e tecnici necessari alla valorizzazione dei sistemi AVM cofinanziati dalla Regione e vincolati al servizio;
• mancata trasmissione dei dati sugli abbonamenti di durata superiore al mese, in particolare del codice univoco associato al singolo utente e dell’ambito territoriale di validità del titolo.

L’Autorità ha ritenuto che tali dati fossero essenziali perché riferiti a beni e risorse indispensabili per l’erogazione del servizio e perché, senza di essi, Autolinee Toscane non avrebbe potuto completare gli atti di trasferimento, valorizzare correttamente i beni o garantire la continuità degli abbonamenti.

Effetti sulla concorrenza per il mercato

La gara regionale aveva selezionato un nuovo gestore attraverso una procedura competitiva. Tuttavia, secondo la valutazione cautelare dell’AGCM, il comportamento dei gestori uscenti avrebbe impedito alla concorrenza per il mercato di produrre i propri effetti.

Il ritardo nel trasferimento dei beni e delle informazioni aveva determinato la proroga della gestione da parte dei gestori uscenti mediante atti d’obbligo di durata mensile. La Regione aveva evidenziato che tale soluzione risultava più onerosa rispetto agli esiti della gara e non consentiva un’efficace riprogrammazione della rete, esigenza resa particolarmente urgente dall’emergenza COVID-19 e dalla necessità di organizzare il servizio in vista della ripresa delle attività scolastiche.

L’Autorità ha inoltre considerato idonee le condotte a incidere sul commercio tra Stati membri, anche in ragione della dimensione europea della gara e dell’appartenenza di Autolinee Toscane al gruppo francese RATP. È stata pertanto ritenuta applicabile la disciplina dell’articolo 102 TFUE.

Difese delle parti

ONE ha sostenuto che le informazioni richieste fossero state in larga parte già trasmesse, oppure non fossero previste dalla lex specialis di gara e dagli accordi contrattuali, ovvero non fossero indispensabili per la stipula degli atti di trasferimento. Ha inoltre comunicato la creazione di un database condiviso, accessibile ad Autolinee Toscane, alla Regione e all’AGCM, nel quale le consorziate avrebbero iniziato a caricare la documentazione richiesta.

ALA Bus e Ala Golden Tour hanno dichiarato di avere già fornito le informazioni e di non disporre di autonomia decisionale nei rapporti con la Regione, attribuendo a ONE il ruolo di rappresentanza e coordinamento. Hanno contestato anche l’assenza di un pregiudizio al commercio intracomunitario e la sussistenza dei requisiti cautelari.

L’AGCM ha ritenuto tali argomentazioni non decisive nella fase cautelare. La dichiarazione di ONE secondo cui i dati erano stati trasmessi nella “quasi totalità” è stata interpretata come conferma dell’incompletezza della documentazione. L’Autorità ha inoltre osservato che la partecipazione delle singole consorziate ad attività e interlocuzioni dirette con la Regione e Autolinee Toscane evidenziava un certo grado di autonomia rispetto a ONE. Per alcune società non risultavano, al momento della decisione, riscontri difensivi.

Fumus boni iuris

L’AGCM ha ritenuto sussistente un’elevata probabilità, propria della fase cautelare, che i gestori uscenti e ONE avessero attuato una strategia abusiva. L’abuso sarebbe consistito nell’utilizzo della posizione dominante e del controllo esclusivo su beni e informazioni essenziali per ostacolare il subentro del nuovo gestore aggiudicatario.

La condotta è stata valutata nel quadro dell’articolo 102 TFUE e del procedimento avviato ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990, con applicazione del Regolamento (CE) n. 1/2003. Il provvedimento non contiene tuttavia un accertamento definitivo dell’infrazione, rinviando tale valutazione alla prosecuzione dell’istruttoria.

Periculum in mora

L’Autorità ha ravvisato un rischio reale di danno grave e irreparabile alla concorrenza per il mercato. Il mantenimento dello status quo avrebbe potuto rendere irreversibili gli effetti del ritardo, impedendo l’avvio del servizio da parte di Autolinee Toscane entro il 1° luglio 2020 e prolungando la gestione emergenziale dei gestori uscenti.

Il danno prospettato riguardava la neutralizzazione degli effetti competitivi della gara, i maggiori costi per l’Amministrazione, i possibili disservizi per l’utenza e l’impossibilità di realizzare tempestivamente la riorganizzazione della rete di TPL.

Misure cautelari confermate

Ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990, l’AGCM ha confermato le misure provvisorie adottate il 3 giugno 2020. Le imprese interessate devono trasmettere, ciascuna per la propria competenza, le informazioni e i dati relativi a:

• cancellazione delle ipoteche sugli immobili da trasferire;
• documentazione aggiornata sui beni immobili essenziali, limitatamente ai dati e documenti necessari agli atti di trasferimento;
• sistemi AVM cofinanziati dalla Regione e vincolati al servizio;
• elenchi degli abbonati, inclusi i codici univoci e le informazioni sull’ambito territoriale di validità.

La finalità della misura è consentire il subentro di Autolinee Toscane nel servizio di TPL regionale entro il 1° luglio 2020 e preservare l’efficacia dell’eventuale intervento finale dell’Autorità.

Obblighi procedurali ed esito

Le parti interessate sono state obbligate a depositare, entro sette giorni dalla notifica del provvedimento, una relazione dettagliata sull’attività svolta per ottemperare alla misura cautelare.

Il provvedimento conferma quindi le misure cautelari, ma non irroga sanzioni e non contiene un accertamento definitivo dell’abuso. Il merito dell’eventuale violazione dell’articolo 102 TFUE resta affidato alla prosecuzione del procedimento istruttorio.