Direttiva 2009/72

Norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e abrogazione della direttiva 2003/54/CE

La direttiva 2009/72/CE costituisce il testo di rifusione che disciplina il mercato interno dell’energia elettrica, con l’obiettivo di completare l’apertura alla concorrenza, rafforzare la sicurezza degli approvvigionamenti, garantire trasparenza e tutela dei consumatori e favorire l’integrazione dei mercati nazionali in un quadro europeo coerente. I considerando insistono in particolare su accesso non discriminatorio alle reti, separazione effettiva tra reti e attività di generazione/fornitura, ruolo indipendente dei regolatori e sviluppo delle interconnessioni e delle cooperazioni regionali.

Oggetto e ambito di applicazione

La disciplina si applica a generazione, trasmissione, distribuzione e fornitura di energia elettrica, nonché alle regole di accesso al mercato, di autorizzazione, di gara, di gestione delle reti, di servizio universale e di diritti dei clienti. L’impianto normativo è costruito per incidere sia sull’organizzazione dei soggetti operanti nel settore, sia sulle condizioni di funzionamento del mercato, con specifiche deroghe per piccoli sistemi isolati, microsistemi isolati, sistemi di distribuzione chiusi e, in parte, per Cipro, Lussemburgo e Malta.

Definizioni chiave

L’articolo 2 fornisce un ampio catalogo definitorio che è decisivo per l’interpretazione dell’intera direttiva. Tra le nozioni centrali vi sono il cliente idoneo, il cliente civile e non civile, l’impresa verticalmente integrata, il controllo, i gestori dei sistemi di trasmissione e distribuzione, le linee dirette, i sistemi interconnessi, la generazione distribuita, le fonti rinnovabili e i sistemi isolati. Per i professionisti, tali definizioni sono rilevanti soprattutto per individuare il perimetro degli obblighi di unbundling, accesso di terzi, tutela dei consumatori e certificazione dei TSO.

Servizio pubblico, servizio universale e consumatori

L’articolo 3 è il cuore della tutela consumeristica e del servizio pubblico. Gli Stati membri possono imporre obblighi di servizio pubblico in materia di sicurezza, continuità, qualità, prezzo, ambiente, efficienza energetica, rinnovabili e protezione del clima, ma tali obblighi devono essere chiari, trasparenti, non discriminatori e verificabili. Tutti i clienti civili e, se lo Stato lo decide, le piccole imprese hanno diritto al servizio universale, cioè a una fornitura di qualità specifica a prezzi ragionevoli, facilmente comparabili e trasparenti.

Sono inoltre riconosciuti:

• il diritto al cambio fornitore entro tre settimane;
• il diritto a ricevere i dati di consumo;
• la possibilità di designare un fornitore di ultima istanza;
• misure specifiche per clienti vulnerabili e per la povertà energetica;
• obblighi informativi sulle fonti del mix energetico e sugli impatti ambientali;
• sportelli unici e meccanismi indipendenti di reclamo e ADR.

L’allegato I dettaglia i contenuti minimi dei contratti e delle informazioni ai clienti, nonché i requisiti su fatturazione, cambi fornitore, pagamenti, reclami e accesso ai dati di consumo. È prevista anche la promozione dei sistemi di misurazione intelligenti, con valutazione economica e possibile calendario di implementazione.

Sicurezza degli approvvigionamenti, norme tecniche e cooperazione regionale

L’articolo 4 impone agli Stati membri il controllo della sicurezza degli approvvigionamenti, con analisi dell’equilibrio domanda/offerta, capacità future, qualità e manutenzione delle reti e gestione dei picchi di domanda. L’articolo 5 richiede criteri tecnici di sicurezza e standard pubblici e non discriminatori per connessioni, interoperabilità e funzionamento della rete. L’articolo 6 promuove la cooperazione regionale tra Stati membri, autorità di regolamentazione e gestori di sistema per integrare i mercati, coordinare le reti e rafforzare l’accesso transfrontaliero.

Autorizzazioni e gare per nuova capacità

Gli articoli 7 e 8 disciplinano l’entrata di nuova capacità nel mercato. La regola generale è una procedura di autorizzazione obiettiva, trasparente e non discriminatoria, con criteri che includono sicurezza tecnica, ambiente, uso del suolo, efficienza energetica, tipologia delle fonti e contributo agli obiettivi rinnovabili e di riduzione delle emissioni. In via sussidiaria, gli Stati membri possono ricorrere a gare o procedure equivalenti per coprire fabbisogni non soddisfatti dal normale regime autorizzativo, anche per misure di efficienza energetica e gestione della domanda.

Le gare devono essere pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea almeno sei mesi prima della scadenza per le offerte, con capitolato d’oneri dettagliato e controllo affidato a un’autorità indipendente.

Separazione delle attività di trasmissione e modelli alternativi

Il tema più incisivo della direttiva è l’unbundling della trasmissione. L’articolo 9 introduce il modello di separazione proprietaria, con divieto per la stessa persona di controllare simultaneamente imprese di generazione/fornitura e reti di trasmissione o di esercitare diritti e nomine incompatibili. Sono previste deroghe e disposizioni transitorie, ma il punto di arrivo è la separazione effettiva tra interessi di rete e interessi commerciali.

In alternativa, per i casi in cui il sistema di trasmissione apparteneva a un’impresa verticalmente integrata al 3 settembre 2009, gli Stati membri possono scegliere:

• il gestore di sistema indipendente (articolo 13);
• il gestore di trasmissione indipendente (capo V).

Questi modelli richiedono assetti proprietari, organizzativi e di governance idonei a garantire indipendenza reale, insieme a controlli regolatori robusti.

Certificazione dei gestori di trasmissione e controllo sui paesi terzi

Gli articoli 10 e 11 prevedono una certificazione obbligatoria dei gestori di trasmissione da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione, con notifica alla Commissione e decisione finale soggetta a coordinamento europeo. La certificazione serve a verificare il rispetto dell’unbundling e, nei casi di controllo da parte di soggetti di paesi terzi, a valutare la sicurezza dell’approvvigionamento dell’Unione e dello Stato membro interessato.

Il procedimento è scandito da termini precisi:

• decisione del regolatore entro quattro mesi;
• parere della Commissione entro due mesi dalla richiesta, prorogabili di altri due mesi;
• decisione definitiva del regolatore entro due mesi dalla scadenza del termine del parere.

La direttiva affida alla Commissione un ruolo sostanziale di garanzia dell’interesse europeo e della sicurezza energetica.

Compiti e indipendenza dei gestori di trasmissione e distribuzione

Gli articoli 12, 17, 18, 19, 20 e 21 definiscono i compiti e i requisiti di indipendenza dei gestori di trasmissione, in particolare nel modello di gestore di trasmissione indipendente. Il TSO deve garantire capacità a lungo termine, sicurezza e affidabilità della rete, non discriminazione tra utenti, accesso terzi, gestione dei flussi e delle congestioni, informazione agli utenti, riscossione dei corrispettivi di rete e cooperazione tecnica con gli altri gestori.

Nel modello ITO sono centrali:

• proprietà e disponibilità delle risorse necessarie;
• divieto di leasing di personale e di commistione con l’impresa verticalmente integrata;
• indipendenza della gestione e del personale;
• organo di sorveglianza con poteri su piani finanziari, indebitamento e dividendi;
• programma di adempimenti e responsabile della conformità.

La disciplina è molto analitica e mira a impedire sia discriminazioni sia trasferimenti di informazioni o incentivi economici distorsivi.

Sviluppo della rete, investimenti e connessioni

L’articolo 22 impone ai gestori di trasmissione un piano decennale di sviluppo della rete, trasmesso annualmente all’autorità di regolamentazione e fondato su previsioni di domanda, offerta, scambi e investimenti regionali e comunitari. Se il gestore non realizza investimenti previsti nel triennio successivo senza giustificazione, il regolatore può imporre la realizzazione, indire una gara aperta o imporre un aumento di capitale per coinvolgere investitori indipendenti.

L’articolo 23 completa il quadro vietando il rifiuto di connessione di nuove centrali per ragioni legate a future congestioni o ai costi di adeguamento locale della rete.

Distribuzione, sistemi chiusi e separazione contabile

Per la distribuzione, gli articoli 24-29 prevedono la designazione dei distributori, i loro compiti di gestione sicura ed efficiente, l’indipendenza giuridica e funzionale nelle imprese verticalmente integrate e obblighi di riservatezza. Gli Stati membri possono derogare per imprese che servono meno di 100.000 clienti o piccoli sistemi isolati.

L’articolo 28 disciplina i sistemi di distribuzione chiusi, che possono beneficiare di esenzioni da alcuni obblighi tariffari e di approvvigionamento quando servono siti industriali, commerciali o di servizi condivisi con esigenze tecniche o di sicurezza particolari. L’articolo 29 consente la gestione combinata di trasmissione e distribuzione solo alle condizioni previste dalla direttiva.

Gli articoli 30 e 31 introducono il diritto di accesso alla contabilità da parte delle autorità e la separazione contabile tra trasmissione, distribuzione e altre attività, per prevenire sovvenzioni incrociate e distorsioni concorrenziali.

Accesso di terzi, apertura del mercato e linee dirette

L’articolo 32 consacra il principio dell’accesso dei terzi alle reti, basato su tariffe pubblicate, obiettive e non discriminatorie. Il rifiuto è possibile solo per mancanza di capacità e deve essere adeguatamente motivato; l’utente deve poter attivare un rimedio. L’articolo 33 regola l’apertura del mercato ai clienti idonei, ormai estesa a tutti i clienti dal 1o luglio 2007, e disciplina il principio di reciprocità nei contratti transfrontalieri.

L’articolo 34 garantisce il diritto alle linee dirette per produttori, fornitori e clienti idonei, con autorizzazioni fondate su criteri oggettivi e non discriminatori e senza pregiudizio per l’accesso ordinario alle reti.

Autorità nazionali di regolamentazione: indipendenza, competenze e poteri sanzionatori

Gli articoli 35-37 attribuiscono un ruolo centrale alle autorità nazionali di regolamentazione. Ogni Stato membro deve designare un’autorità nazionale indipendente, giuridicamente distinta e funzionalmente autonoma, dotata di bilancio, personale e poteri adeguati. I membri dell’organo direttivo sono nominati per un mandato tra cinque e sette anni, rinnovabile una sola volta, con sistema di rotazione e garanzie di revoca solo per perdita dei requisiti o irregolarità.

Le competenze comprendono, tra l’altro:

• fissazione o approvazione delle tariffe e delle metodologie tariffarie;
• vigilanza sugli obblighi delle imprese;
• cooperazione transfrontaliera con altre autorità, l’Agenzia e la Commissione;
• controllo dei programmi di investimento dei TSO;
• vigilanza sulla trasparenza, sulla qualità e sulla sicurezza del servizio;
• tutela dei consumatori e monitoraggio dei reclami;
• poteri ispettivi, decisionali e sanzionatori.

Le sanzioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive; la direttiva menziona espressamente la possibilità di sanzioni fino al 10 % del fatturato annuo del gestore o dell’impresa verticalmente integrata in caso di violazioni rilevanti. È inoltre previsto un ampio regime di risoluzione delle controversie e di impugnazione delle decisioni regolatorie davanti a un organo indipendente.

Cooperazione transfrontaliera, controlli comunitari e data retention

Gli articoli 38 e 39 rafforzano la cooperazione tra autorità nazionali, anche a livello regionale, per la gestione della rete, l’assegnazione delle capacità transfrontaliere, lo sviluppo dei codici di rete e la gestione della congestione. La Commissione e l’Agenzia possono intervenire su decisioni nazionali dubbie o non conformi agli orientamenti, con un procedimento che culmina, se del caso, nell’ordine di revoca della decisione nazionale.

L’articolo 40 impone alle imprese di fornitura di conservare per almeno cinque anni i dati relativi alle transazioni sui contratti di fornitura e sugli strumenti derivati con clienti grossisti e TSO, secondo orientamenti adottabili dalla Commissione. La disciplina è coordinata con la normativa sui mercati finanziari, senza duplicare gli obblighi per i soggetti già soggetti alla direttiva 2004/39/CE.

Mercati al dettaglio, salvaguardie, deroghe e revisione

L’articolo 41 mira a rendere trasparenti ed efficienti i mercati al dettaglio, definendo ruoli e responsabilità dei vari operatori e riconoscendo ai grandi clienti non civili il diritto di stipulare contratti con più fornitori contemporaneamente.

Le disposizioni finali prevedono:

• misure di salvaguardia in caso di crisi improvvisa o minaccia alla sicurezza (articolo 42);
• misure nazionali per la parità di condizioni, sottoposte a notifica e approvazione della Commissione (articolo 43);
• deroghe per piccoli sistemi isolati, microsistemi e talune parti del mercato maltese, cipriota e lussemburghese (articolo 44);
• una procedura di revisione che può portare all’esenzione di taluni obblighi ove l’accesso alla rete risulti già pienamente effettivo (articolo 45).

Trasposizione, abrogazione ed entrata in vigore

L’articolo 48 abroga la direttiva 2003/54/CE con effetto dal 3 marzo 2011. L’articolo 49 impone agli Stati membri di adottare le misure di recepimento entro il 3 marzo 2011 e di applicarle da tale data, salvo l’articolo 11, applicabile dal 3 marzo 2013. Gli Stati membri devono inoltre comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni interne adottate. La direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

Indicazioni operative per professionisti

Per avvocati e commercialisti italiani, la direttiva è rilevante soprattutto per:

• la verifica della corretta separazione societaria, funzionale e contabile dei soggetti del settore elettrico;
• l’analisi dei rapporti infragruppo e dei flussi finanziari tra impresa verticalmente integrata e gestori di rete;
• la compliance tariffaria, regolatoria e documentale;
• la gestione dei contratti di fornitura, dei diritti dei clienti e dei sistemi di change of supplier;
• la valutazione delle operazioni che coinvolgono soggetti esteri o controllati da paesi terzi;
• l’adeguamento dei modelli organizzativi, dei programmi di adempimenti e delle procedure di conservazione dati.

La direttiva lascia agli Stati membri margini di discrezionalità soprattutto nella scelta tra i modelli di unbundling, nella definizione del cliente vulnerabile, nell’assetto del servizio universale, nelle misure sociali e nelle modalità di recepimento tecnico-organizzativo, ma vincola chiaramente al risultato: un mercato aperto, concorrenziale, sicuro, trasparente e regolato in modo indipendente.