Sentenza n. 643/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la decadenza dalla concessione disposta dopo due accertamenti di eccedenza nell’occupazione del suolo pubblico, sostenendo, anzitutto, che gli artt. 7, comma 10, e 43, comma 4, del regolamento comunale fossero illegittimi per violazione della legge regionale e incompetenza, poiché avrebbero consentito la decadenza dopo due violazioni, mentre l’art. 127, comma 1, lettera d), della legge regionale richiederebbe più di due violazioni in un anno. Hanno inoltre dedotto l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la violazione delle garanzie partecipative, anche in relazione all’art. 18 della legge n. 689/1981; l’erroneità e l’inattendibilità delle misurazioni contenute nei verbali; l’assenza di particolare gravità e di effettiva reiterazione delle violazioni, trattandosi di modeste eccedenze, oggetti amovibili e casse d’acqua temporaneamente depositate; l’errore incolpevole derivante dalla mancata delimitazione fisica dello spazio concessionato; l’erronea indicazione del numero del posteggio nel secondo verbale; la sproporzione della decadenza rispetto alle condotte contestate; nonché lo sviamento di potere, assumendo che il Comune avesse perseguito una riorganizzazione degli spazi pubblici mediante la decadenza anziché mediante la revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico, con corresponsione dell’indennizzo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto decisivo che l’atto impugnato riguardasse esclusivamente la decadenza dalla concessione di suolo pubblico e non la decadenza dal titolo abilitativo all’esercizio del commercio. La disciplina regionale del commercio regola le sanzioni pecuniarie, la sospensione dell’attività e la decadenza o revoca del titolo abilitativo, ma non disciplina la decadenza dalla concessione di suolo pubblico, che il Comune può disporre nell’esercizio del generale potere di autotutela e di verifica della permanenza delle condizioni cui la concessione è subordinata. Ne consegue che gli artt. 7, comma 10, e 43, comma 4, del regolamento comunale non contrastano con la legge regionale. Il giudice ha inoltre ritenuto inconferenti le censure fondate sulla legge n. 689/1981, poiché la decadenza non costituiva una sanzione amministrativa pecuniaria, ma una misura concernente il rapporto concessorio. L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non ha determinato l’illegittimità dell’atto: il provvedimento è stato qualificato come vincolato e gli elementi che i ricorrenti avrebbero voluto dedurre non avrebbero potuto condurre a un diverso esito. Il concessionario deve rispettare rigorosamente i limiti della concessione, anche quanto alle piccole sporgenze, a maggior ragione in un’area UNESCO; l’eccedenza deve essere valutata in rapporto alla superficie concessa, pari a 5,25 mq, e non soltanto in termini assoluti. La prima violazione riguardava uno spazio significativamente superiore a quello autorizzato. L’errore relativo al numero del posteggio non ha inciso sull’identificazione della concessione, essendo riconducibile a una precedente numerazione comunale. È stata quindi esclusa anche la tesi della revoca mascherata e dello sviamento di potere. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 3, Regolamento comunale per l’esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  divieto per i concessionari di eccedere dallo spazio consentito anche con «piccole sporgenze»

  Il concessionario deve rispettare rigorosamente la superficie concessa; il divieto opera anche per modeste eccedenze.

• art. 7, comma 10, Regolamento comunale per l’esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  Le concessioni dei posteggi nella “Area UNESCO” saranno oggetto di atti di decadenza della concessione di suolo pubblico in caso di reiterate violazioni (...)

  La disposizione disciplina ipotesi di decadenza dalla concessione di suolo pubblico nell’ambito del potere comunale di autotutela, senza porsi in contrasto con la legge regionale sul commercio.

• art. 43, comma 1, Regolamento comunale per l’esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  Per la revoca, sospensione, cessazione e decadenza del titolo abilitativo del commercio su area pubblica si rinvia a quanto previsto in materia dalla vigente normativa regionale

  Il rinvio alla normativa regionale riguarda il titolo abilitativo commerciale, mentre il regolamento comunale può disciplinare autonomamente la decadenza dalla concessione di suolo pubblico.

• art. 43, comma 4, Regolamento comunale per l’esercizio del commercio sulle aree pubbliche

  In caso di reiterazione, come configurata dalla normativa regionale (art. 116 comma 5 del Codice), si procede alla decadenza della concessione di suolo pubblico

  La disposizione è stata ritenuta coerente con il sistema regionale perché riferita alla concessione di suolo pubblico e non alla decadenza dal titolo abilitativo commerciale.

• art. 116, commi 3 e 5, L.R. Toscana n. 62/2018

  In caso di particolare gravità o di reiterate violazioni, può essere disposta la sospensione dell'attività di vendita per un periodo da dieci a venti giorni di attività.

  La norma regionale disciplina le violazioni dell’attività commerciale e consente la sospensione dell’attività, ma non disciplina la decadenza dalla concessione di suolo pubblico.

• art. 127, comma 1, lettera d), L.R. Toscana n. 62/2018

  qualora (...) le violazioni siano di particolare gravità e reiterate per più di due volte in un periodo di trecentosessantacinque giorni

  La previsione riguarda la decadenza o revoca del titolo abilitativo e della concessione di posteggio nel mercato o nella fiera, non la concessione di suolo pubblico oggetto della controversia.

• art. 18 l. n. 689/1981

  entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire (...) scritti difensivi e documenti

  La garanzia partecipativa prevista per il procedimento sanzionatorio non è decisiva quando l’atto impugnato è una misura relativa alla concessione di suolo pubblico e non una sanzione amministrativa pecuniaria.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dai ricorrenti per sostenere che la riorganizzazione degli spazi avrebbe dovuto essere perseguita mediante revoca e indennizzo; il TAR ha escluso che la decadenza fosse una revoca mascherata.

Massime di principio

• La decadenza dalla concessione di suolo pubblico per il commercio su area pubblica è distinta dalla decadenza dal titolo abilitativo all’esercizio dell’attività commerciale; la disciplina regionale del commercio relativa a sanzioni, sospensione e decadenza del titolo abilitativo non esaurisce né preclude il potere comunale di disciplinare e verificare la permanenza delle condizioni della concessione di suolo pubblico.
• Il Comune può prevedere, mediante regolamento, ipotesi di decadenza dalla concessione di suolo pubblico connesse alla reiterata inosservanza dei limiti di occupazione e delle prescrizioni poste a tutela del decoro e della fruibilità di aree particolarmente sensibili, come quelle ricomprese in un’area UNESCO, senza che trovi diretta applicazione la soglia prevista dalla legge regionale per la decadenza dal titolo abilitativo commerciale.
• Il concessionario di suolo pubblico è tenuto a rispettare rigorosamente la superficie concessa, anche con riguardo a piccole sporgenze o occupazioni accessorie; la rilevanza dell’eccedenza deve essere apprezzata in rapporto alla superficie autorizzata e non soltanto in termini assoluti.
• Quando la decadenza dalla concessione costituisce l’esito vincolato della reiterata violazione delle condizioni di utilizzo del bene pubblico, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’illegittimità dell’atto se gli elementi partecipativi dedotti dal privato non sono idonei a incidere sul contenuto vincolato della decisione.
• L’erronea indicazione di una precedente numerazione del posteggio nel verbale di accertamento non determina l’illegittimità della decadenza se l’atto conclusivo identifica correttamente la concessione e l’errore non incide sull’individuazione del rapporto concessorio.

Come è indicizzato