Tribunale, Sentenza T-608/18

Funzione pubblica – pubblicazione di un testo riguardante l’attività dell’Unione – obbligo di informazione preventiva

La causa è una controversia di funzione pubblica proposta ex articolo 270 TFUE da un funzionario del Parlamento europeo contro una decisione con cui l’amministrazione ha rifiutato di rimuovere dal suo rapporto informativo 2016 una valutazione relativa alla violazione dell’articolo 17 bis dello Statuto. Il Tribunale ha esaminato anche le domande di annullamento della decisione di rigetto del reclamo e di risarcimento dei danni materiali e morali asseritamente subiti.

Fatti e procedimento amministrativo

Il ricorrente aveva pubblicato nel novembre 2016 un libro intitolato L-Aqwa fl-Ewropa. Il-Panama Papers u l-Poter. Nel marzo 2017 aveva informato la DG Traduzione dell’intenzione di pubblicare una seconda edizione, ma il Parlamento aveva ritenuto irricevibile la notifica perché riferita a una seconda edizione. Nel rapporto informativo per il 2016 era stata inserita una valutazione secondo cui il ricorrente non aveva informato preventivamente l’autorità competente della sua intenzione di pubblicare il libro. Il ricorrente aveva chiesto il riesame del rapporto, ma il direttore generale della DG Traduzione, con decisione del 4 gennaio 2018, aveva disposto soltanto la rimozione di un’altra valutazione, mantenendo invece quella controversa; il reclamo amministrativo successivo era stato respinto il 6 luglio 2018.

Ricevibilità di alcune conclusioni

Il Tribunale ha ricordato che il rigetto del reclamo amministrativo, quando è meramente confermativo, non ha contenuto autonomo e non costituisce un atto impugnabile distinto dall’atto iniziale. Per questo le conclusioni formalmente rivolte anche contro la decisione di rigetto del reclamo sono state considerate dirette contro la decisione del 4 gennaio 2018. È stata inoltre dichiarata irricevibile la domanda volta a ottenere un’ingiunzione al Parlamento di rimuovere la valutazione dal rapporto informativo, poiché il Tribunale non può ordinare a un’istituzione dell’Unione di adottare un determinato comportamento: dopo un eventuale annullamento, opera invece l’obbligo dell’istituzione di trarre le conseguenze della sentenza ai sensi dell’articolo 266 TFUE.

Motivazione della decisione impugnata

Il ricorrente sosteneva che la decisione fosse motivata in modo insufficiente e soggettivo. Il Tribunale ha ribadito che l’obbligo di motivazione, previsto dall’articolo 296 TFUE e richiamato dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta, va valutato alla luce del tenore dell’atto, del suo contesto e delle norme applicabili. Nel caso concreto, la decisione di rigetto del reclamo esplicitava che il libro trattava dei Panama Papers e delle società offshore e che vi era un collegamento con i lavori del Parlamento, in particolare con la commissione PANA. Questa motivazione è stata ritenuta sufficiente a consentire al ricorrente di comprendere le ragioni della decisione e al giudice di esercitare il controllo giurisdizionale.

Interpretazione dell’articolo 17 bis, paragrafo 2, dello Statuto

Nel merito, il Tribunale ha chiarito la struttura bifasica dell’articolo 17 bis, paragrafo 2, dello Statuto:

• in una prima fase, il funzionario deve notificare preventivamente l’intenzione di pubblicare un testo il cui oggetto riguardi l’attività dell’Unione;
• in una seconda fase, l’APN può opporsi entro 30 giorni lavorativi solo in casi eccezionali, se la pubblicazione è idonea a compromettere gravemente gli interessi legittimi dell’Unione.

Il Tribunale ha quindi affermato che la gravità della potenziale lesione degli interessi dell’Unione non è il criterio decisivo per stabilire se sussista l’obbligo di notifica preventiva: tale criterio rileva solo nella fase eventuale dell’opposizione dell’amministrazione. Di conseguenza, era irrilevante l’argomento del ricorrente secondo cui il libro non avrebbe potuto compromettere gravemente gli interessi legittimi dell’Unione.

Rilevanza del contenuto del libro e nesso con l’attività dell’Unione

Il nodo centrale della controversia riguardava la nozione di testo il cui oggetto “riguarda l’attività dell’Unione”. Il Tribunale ha considerato decisivi diversi elementi: la decisione (UE) n. 2016/1021 con cui il Parlamento aveva istituito la commissione PANA, incaricata di esaminare denunce su riciclaggio, elusione ed evasione fiscale; il fatto che tale commissione dovesse occuparsi della situazione di tutti gli Stati membri, inclusa Malta; la missione d’inchiesta in loco a Malta; e i riferimenti presenti nel libro ai Panama Papers, alle società offshore, alla commissione PANA, alla presidenza maltese del Consiglio e al mercato interno.

Sulla base di tali elementi, il Tribunale ha concluso che l’opera non verteva soltanto su un tema di politica interna maltese, ma toccava direttamente ambiti di competenza e attività dell’Unione. Ne ha tratto la conseguenza che il Parlamento non aveva commesso errore manifesto di valutazione né sviamento di potere nel ritenere dovuta la notifica preventiva.

Libertà di espressione

Il ricorrente invocava anche la violazione della libertà di espressione. Il Tribunale ha ricordato che i funzionari dell’Unione godono di tale libertà, ma essa può subire limitazioni giustificate dagli obblighi statutari, in particolare quelli diretti a preservare il rapporto di fiducia tra istituzione e dipendente. In tale quadro, l’articolo 17 bis dello Statuto è stato ritenuto una restrizione legittima e proporzionata. Poiché il ricorrente non aveva rispettato l’obbligo di informazione preventiva in presenza di un testo relativo all’attività dell’Unione, non è stata ravvisata alcuna violazione del diritto fondamentale alla libertà di espressione.

Rapporto informativo e funzione della valutazione controversa

Quanto al fatto che la valutazione fosse stata inserita nel rapporto informativo, il Tribunale ha osservato che l’autorità valutatrice dispone di un ampio margine di apprezzamento e che il sindacato giurisdizionale sui rapporti di valutazione è limitato. Nulla impedisce, in linea di principio, di annotare nel rapporto un episodio puntuale, soprattutto quando esso riguarda la violazione di una regola chiara e specifica dello Statuto. Nel caso concreto, la valutazione nel rapporto poteva anche svolgere una funzione preventiva e di richiamo al rispetto delle norme, senza integrare una sanzione illegittima.

Domanda di risarcimento danni

Le domande risarcitorie sono state respinte integralmente. Per il danno materiale, il Tribunale ha osservato che il ricorso non conteneva elementi sufficienti per identificare e quantificare il pregiudizio, in violazione dei requisiti di ricevibilità. Per il danno morale, ha ricordato che la responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede cumulativamente illegittimità, danno e nesso causale. Poiché la decisione del 4 gennaio 2018 non era illegittima, difettava il primo presupposto e la domanda è stata respinta.

Misure istruttorie e dispositivo

Il ricorrente aveva chiesto l’audizione di due testimoni, ma non aveva fornito indizi precisi sul loro apporto utile alla soluzione della controversia. Il Tribunale ha quindi rigettato anche tale domanda istruttoria. In dispositivo, il ricorso è stato respinto integralmente e il ricorrente è stato condannato alle spese.