Corte di giustizia, Sentenza C-262/18

Aiuti di Stato e qualificazione degli organismi di assicurazione sanitaria slovacchi

La pronuncia riguarda due impugnazioni proposte dalla Commissione europea e dalla Repubblica slovacca avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione della Commissione con cui si escludeva che le misure concesse alla SZP e alla VšZP costituissero aiuti di Stato. La Corte è chiamata a stabilire se gli organismi che gestiscono l’assicurazione sanitaria obbligatoria slovacca debbano essere considerati "imprese" ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

Contesto fattuale e decisione della Commissione

Il regime slovacco di assicurazione sanitaria è passato da un sistema unitario pubblico a un modello misto nel quale possono coesistere organismi pubblici e privati. Dal 2005 gli organismi devono assumere la forma di società per azioni di diritto privato con scopo di lucro. Nel periodo rilevante i residenti potevano scegliere tra VšZP e SZP, controllate dallo Stato, e Dôvera e Union, controllate da soggetti privati. La Commissione, a seguito di denuncia di Dôvera, ha avviato il procedimento formale e ha concluso che SZP e VšZP non erano imprese perché la loro attività non era economica; di conseguenza, le misure denunciate non rientravano nell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

Giudizio del Tribunale

Dôvera aveva impugnato la decisione deducendo l’erronea interpretazione delle nozioni di "impresa" e di "attività economica" e la violazione dell’obbligo di motivazione. Il Tribunale ha accolto il secondo motivo e ha annullato la decisione, ritenendo che il regime presentasse sì rilevanti elementi sociali, solidali e normativi, ma che ciò fosse superato dalla possibilità di realizzare e distribuire utili e dalla concorrenza, seppur limitata, sulla qualità e sull’offerta delle prestazioni. Il Tribunale ha quindi considerato economicamente connotata l’attività degli organismi assicurativi e li ha qualificati come imprese.

Quadro giurisprudenziale richiamato dalla Corte

La Corte ribadisce che la nozione di "impresa" comprende qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, indipendentemente dallo status giuridico e dalle modalità di finanziamento. Nel settore della previdenza sociale, la valutazione deve essere globale e tener conto, in particolare, di quattro elementi:

• perseguimento di un obiettivo sociale;
• attuazione del principio di solidarietà;
• assenza di scopo di lucro dell’attività;
• controllo statale. La Corte richiama inoltre i criteri tipici dei regimi solidali: iscrizione obbligatoria, contributi fissati dalla legge in funzione del reddito e non del rischio individuale, prestazioni identiche per tutti e meccanismi di perequazione dei costi e dei rischi. Richiama infine la giurisprudenza secondo cui una concorrenza introdotta per incentivare una migliore gestione non muta la natura del regime, mentre i sistemi basati su capitalizzazione e adesione facoltativa sono economici.

Valutazione della Corte sul ragionamento del Tribunale

La Corte censura il Tribunale per aver attribuito un peso indebito alla possibilità di lucro e agli elementi concorrenziali, senza considerarne il rapporto con la struttura complessivamente solidale del regime. In particolare, osserva che:

• la forma societaria lucrativa non è decisiva, perché la qualificazione dipende dall’attività svolta, non dallo status giuridico;
• la possibilità di realizzare e distribuire utili è fortemente regolata dalla legge e finalizzata alla sostenibilità del sistema, quindi non basta a trasformare l’attività in economica;
• la concorrenza sulla qualità e sull’entità dell’offerta è solo residuale e accessoria, non riguarda né le prestazioni legali né i contributi, ed è compatibile con un regime fondato sulla solidarietà;
• la libertà degli assicurati di scegliere e cambiare organismo ogni anno opera nell’interesse del buon funzionamento del sistema e si inserisce in un regime in cui l’adesione è obbligatoria e gli organismi devono accettare tutti i richiedenti;
• la concorrenza sugli acquisti non è pertinente per giudicare la natura dell’attività di assicurazione sanitaria, poiché ciò che rileva è l’uso successivo dei beni e servizi acquistati. La Corte precisa anche che la giurisprudenza sulle attività economiche svolte senza scopo di lucro in concorrenza con operatori lucrativi non è applicabile in senso inverso per qualificare come impresa un organismo che opera in un regime social-solidale solo perché altri operatori del medesimo mercato perseguono utili.

Esito delle impugnazioni e statuizione sul ricorso originario

La Corte accoglie il secondo motivo della Commissione e il terzo motivo della Repubblica slovacca, annulla la sentenza del Tribunale e, statuendo definitivamente sulla controversia, respinge il ricorso di Dôvera dinanzi al Tribunale. Le impugnazioni incidentali di Dôvera sono dichiarate irricevibili perché miravano soltanto a una sostituzione della motivazione e non all’annullamento del dispositivo. La Corte respinge quindi anche le censure sulla motivazione della decisione della Commissione: la motivazione era sufficiente, anche perché il contesto era noto a Dôvera e la decisione spiegava adeguatamente il ruolo del meccanismo di perequazione dei rischi.

Principio affermato

Nel settore dell’assicurazione sanitaria obbligatoria, la presenza di elementi di mercato o di concorrenza limitata non basta a far qualificare come "impresa" un organismo che opera in un sistema socialmente orientato, solidale e controllato dallo Stato; occorre una valutazione globale del regime, e se gli elementi concorrenziali sono marginali e funzionali al buon funzionamento del sistema non si configura un’attività economica ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.