Sentenza n. 71/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale che ha determinato gli aggregati provinciali di spesa per le Comunità Terapeutiche Assistite nel triennio 2021-2023, mantenendo ferme le tariffe vigenti, nonché lo schema contrattuale allegato, deducendo: 1) nullità dello schema di contratto, in quanto non specificamente approvato né richiamato dal decreto assessoriale; 2) violazione della normativa regionale per mancato previo confronto con le organizzazioni di categoria; 3) illegittimità del mantenimento delle tariffe, ritenuto non giustificato dall’incremento dei costi e riferito anche agli anni 2022 e 2023, successivi al periodo di efficacia del Programma operativo 2019-2021; 4) illegittimità derivata del Programma operativo e violazione dei livelli essenziali di assistenza e degli artt. 32 e 117 Cost.; 5) illegittimità della clausola dell’art. 12 dello schema di contratto, con la quale la struttura accettava gli atti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe e rinunciava alle impugnazioni già proposte o proponibili in futuro.

La decisione

Il TAR ha richiamato le statuizioni rese in una controversia analoga dal CGARS con sentenza n. 650/2025 e ha respinto i motivi relativi al mancato confronto con le organizzazioni di categoria, al mantenimento delle tariffe e all’illegittimità del Programma operativo. Quanto al mancato confronto, la ricorrente non aveva indicato quali organizzazioni fossero state pretermesse né quale concreto apporto avrebbe potuto modificare la decisione; inoltre, la censura era comunque riferibile al diritto partecipativo delle organizzazioni e non poteva essere fatta valere dalla singola struttura convenzionata. La determinazione degli aggregati e delle tariffe è stata ritenuta espressione di ampia discrezionalità programmatoria, esercitata entro il limite invalicabile delle risorse disponibili e degli obblighi di equilibrio finanziario del servizio sanitario, sulla base di istruttoria concernente i costi sostenuti e gli indici di occupazione. È stata quindi esclusa la necessità di un adeguamento tariffario automatico in presenza di maggiori costi, in assenza della prova che le tariffe rendessero impossibile conseguire anche un margine minimo di utile e della dimostrazione della compatibilità di eventuali maggiori risorse con il tetto complessivo di spesa. Il primo motivo è stato respinto: l’inserimento dello schema nella Gazzetta Ufficiale quale allegato del decreto rendeva imputabile il documento all’Assessorato e non integrava nullità per mancanza di approvazione. Quanto alla clausola di salvaguardia dell’art. 12, il TAR ha rilevato che il CGARS ne aveva già disposto l’annullamento con efficacia erga omnes; pertanto, la clausola doveva considerarsi tamquam non esset ed era venuto meno l’interesse della ricorrente alla decisione, con conseguente improcedibilità parziale. Il ricorso è stato dunque in parte respinto e in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l.r. 15 maggio 2000, n. 10

  La ricorrente sosteneva che lo schema contrattuale, quale atto di indirizzo verso le ASP, necessitasse di specifica approvazione assessoriale; il motivo è stato respinto perché l’inserimento dello schema nella Gazzetta Ufficiale quale allegato del decreto ne rendeva evidente l’imputabilità all’Amministrazione.

• art. 25 l.r. 14 aprile 2009, n. 5

  La disposizione non è stata ritenuta utilmente invocabile dalla società ricorrente per censurare il mancato confronto con le organizzazioni di categoria; il CGARS ha inoltre escluso la legittimazione della singola struttura a far valere il diritto partecipativo spettante alle organizzazioni pretermesse.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il richiamo è stato effettuato nella motivazione ripresa dal CGARS per evidenziare che, anche ipotizzando una violazione procedimentale, l’Amministrazione non avrebbe potuto determinarsi diversamente alla luce dei vincoli finanziari e della programmazione sanitaria.

• art. 8-quinquies d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  La disciplina costituisce la base degli schemi contrattuali per i rapporti tra strutture private accreditate e servizio sanitario; nel sistema di programmazione sanitaria gli atti regionali fissano autoritativamente tetti di spesa e condizioni economiche.

• art. 8-sexies, commi 5 e 6, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  L’aggiornamento delle tariffe deve rispettare il principio di efficienza e i vincoli di bilancio derivanti dalle risorse programmate; non sussiste quindi un obbligo di adeguamento quando i limiti finanziari non lo consentano.

• art. 32 Cost.

  La tutela della salute costituisce l’interesse costituzionale primario cui deve essere preordinata la programmazione sanitaria.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica dell’operatore convenzionato non comporta il diritto a ottenere tariffe o budget tali da incrementare la spesa sanitaria oltre il tetto programmato; resta tuttavia rilevante la dimostrazione dell’impossibilità di conseguire anche un margine minimo di utile.

• art. 81 Cost.

  Il rispetto dell’equilibrio di bilancio costituisce limite alla programmazione regionale della spesa sanitaria e alla determinazione dei budget.

• art. 97 Cost.

  Il buon andamento impone una programmazione finanziariamente sostenibile, idonea a garantire la continuità del servizio sanitario anche negli anni successivi.

• art. 24 Cost.

  Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.

  Il CGARS, nella sentenza richiamata, ha ritenuto che la rinuncia preventiva imposta agli operatori convenzionati alle azioni presenti e future incida sul diritto fondamentale di agire in giudizio.

• art. 113 Cost.

  Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.

  Il CGARS ha ritenuto nulla la clausola di rinuncia perché volta a escludere o limitare preventivamente la tutela giurisdizionale contro determinate categorie di atti amministrativi; tale annullamento erga omnes ha determinato nel presente giudizio la sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 1341, comma 2, c.c.

  Il CGARS ha escluso che la specifica sottoscrizione della clausola di salvaguardia fosse sufficiente a renderla valida, considerata la natura pubblicistica del rapporto, l’incidenza della clausola su un elemento essenziale del contratto e il contrasto con il diritto di difesa.

• art. 1342, comma 2, c.c.

  La disposizione è stata richiamata in relazione alla qualificazione dello schema contrattuale come modulo o formulario, ma il CGARS ha ritenuto non sufficiente la disciplina civilistica delle clausole vessatorie a legittimare la rinuncia imposta.

• art. 1462 c.c.

  La clausola con cui si stabilisce che una delle parti non può opporre eccezioni al fine di evitare o ritardare la prestazione dovuta, non ha effetto per le eccezioni di nullità, di annullabilità e di rescissione del contratto.

  Il CGARS ha ritenuto che la clausola di rinuncia agli atti amministrativi presupposti impedisse anche di far valere la nullità del contratto di convenzionamento e fosse quindi nulla.

• art. 1419 c.c.

  Il CGARS ha osservato che l’eventuale annullamento degli atti amministrativi richiamati nel contratto avrebbe potuto comportare la nullità parziale del contratto quanto alla determinazione del prezzo e, ove l’elemento fosse essenziale, la nullità integrale del rapporto.

• art. 11, comma 4-bis, l. 241/1990

  Il CGARS ha richiamato l’obbligo che il contenuto degli accordi amministrativi garantisca imparzialità e buon andamento, ritenendo la clausola di rinuncia incompatibile con tali requisiti.

• art. 1 l. 23 dicembre 1978, n. 833

  La disposizione è stata richiamata per qualificare il servizio sanitario come strumento di tutela della salute fisica e psichica della popolazione e per fondare la prevalenza della continuità e sostenibilità del servizio.

Massime di principio

• La determinazione regionale dei tetti di spesa e degli aggregati per le strutture sanitarie accreditate costituisce esercizio di potestà autoritativa e programmatoria, vincolato alle risorse finanziarie disponibili e all’esigenza di garantire l’equilibrio complessivo e la continuità futura del servizio sanitario; il tetto costituisce limite invalicabile per l’Amministrazione e per gli operatori privati accreditati.
• L’operatore sanitario convenzionato che contesti l’insufficienza del budget deve distinguere tra la pretesa a ottenere un margine minimo di utile e la pretesa a conseguire un utile maggiore. Nel primo caso deve dimostrare che le risorse assegnate rendono impossibile l’erogazione sostenibile della prestazione; nel secondo deve anche dimostrare la compatibilità della maggiore remunerazione con il tetto complessivo di spesa e indicare, ove necessario, le risorse da riallocare.
• Non sussiste un obbligo automatico di aggiornamento delle tariffe sanitarie in ragione dell’aumento dei costi di produzione, quando l’aggiornamento non sia compatibile con i vincoli di bilancio e con le risorse programmate a livello nazionale o regionale.
• La singola struttura convenzionata non è legittimata a far valere in giudizio la violazione del diritto di partecipazione procedimentale spettante alle organizzazioni di categoria pretermesse, poiché ciò integrerebbe una sostituzione processuale non consentita; la legittimazione spetta ai titolari del diritto partecipativo leso.
• L’annullamento erga omnes di una clausola contenuta in uno schema contrattuale generale elimina la clausola dall’ordinamento e determina la sopravvenuta carenza di interesse nei giudizi individuali ancora pendenti aventi a oggetto la medesima clausola.
• La clausola inserita in un contratto di convenzionamento sanitario che imponga la rinuncia preventiva alle impugnazioni già proposte o proponibili contro gli atti amministrativi di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe è stata ritenuta dal giudice d’appello nulla e frutto di sviamento del potere, poiché l’Amministrazione non può escludere o limitare preventivamente il diritto di accesso alla tutela giurisdizionale, riservato alla valutazione del giudice.

Come è indicizzato