Sentenza n. 4338/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato il diniego comunale di rilascio del permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis d.P.R. 380/2001. Il diniego era fondato sulla necessità di rispettare una fascia di rispetto di 200 metri dal Cimitero Militare Tedesco, in conformità a una precedente sentenza del TAR Veneto, nonostante gli strumenti urbanistici comunali avessero previsto una distanza di 50 metri. In appello sono stati dedotti: l'erronea applicazione degli artt. 12 e 20 d.P.R. 380/2001, l'eccesso di potere per sviamento, erroneità e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, nonché il contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti; l'erronea interpretazione dell'Accordo italo-tedesco del 22 dicembre 1955, della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969, dell'art. 338 r.d. 1265/1934 e degli artt. 274 e 277 d.lgs. 66/2010; la violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. L'appellante ha sostenuto che il Trattato riguardasse soltanto l'area cimiteriale e non le aree esterne, che dovesse applicarsi la deroga alla distanza di 200 metri prevista per i cimiteri militari di guerra dopo dieci anni dall'ultima sepoltura e che l'intervento fosse conforme alle varianti urbanistiche, le quali avrebbero ridotto la fascia a 50 metri. È stata inoltre dedotta la violazione dell'art. 28-bis d.P.R. 380/2001, poiché l'eventuale valutazione dell'interesse pubblico avrebbe dovuto essere rimessa al Consiglio comunale nell'ambito del procedimento per il permesso di costruire convenzionato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR Veneto. Ha ritenuto applicabile al Cimitero Militare Tedesco il regime derivante dall'Accordo di Bonn del 1955, ratificato con legge 801/1957, letto insieme all'art. 277 d.lgs. 66/2010, che fa salve le leggi di ratifica degli accordi internazionali sui cimiteri di guerra stranieri. Sebbene l'Accordo non indichi espressamente una fascia di rispetto, esso impone allo Stato italiano di garantire la tutela del cimitero, la tranquillità, il decoro e il diritto permanente di riposo delle salme, prevedendo che le modalità di esecuzione siano definite d'intesa tra l'ente tedesco e le autorità italiane. Tale obbligo di concertazione riguarda anche interventi edilizi e pianificatori nelle aree esterne limitrofe quando siano potenzialmente pregiudizievoli per la sacralità e il decoro del sito. La riduzione della distanza a 50 metri non era stata concordata con lo Stato tedesco e l'ente gestore si era opposto alla realizzazione della struttura turistico-ricreativa. Il vincolo derivante dal Trattato prevale sulla deroga prevista dall'art. 338, comma 2, r.d. 1265/1934 per i cimiteri militari di guerra dopo dieci anni dall'ultima sepoltura. Il Comune ha quindi correttamente applicato la fascia generale di 200 metri e non ha illegittimamente esteso gli effetti della precedente sentenza, ma ha assicurato parità di trattamento a situazioni ritenute sostanzialmente identiche, conformandosi a un precedente giurisprudenziale. Le varianti urbanistiche non conducevano a una diversa conclusione: il richiamo all'art. 338, comma 4, r.d. 1265/1934 riguardava soltanto nuovi cimiteri o ampliamenti di cimiteri esistenti, non nuovi interventi urbanistici. La questione relativa al permesso di costruire convenzionato non è stata ritenuta decisiva, poiché l'intervento non poteva comunque essere autorizzato in assenza del rispetto degli obblighi derivanti dall'Accordo internazionale. Spese del grado compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Disciplina il permesso di costruire convenzionato; nel caso concreto la procedura non poteva condurre al rilascio del titolo in assenza del rispetto dei vincoli derivanti dall'Accordo internazionale.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla necessità della conformità urbanistica ed edilizia dell'intervento; tale conformità non è sufficiente quando l'edificazione contrasti con obblighi internazionali di tutela del cimitero di guerra.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Richiamato tra le disposizioni la cui applicazione sarebbe stata erroneamente omessa o effettuata dal Comune, senza incidere sull'esito poiché il diniego risultava fondato su un vincolo prevalente.

• Accordo tra la Repubblica Italiana e la Repubblica Federale di Germania del 22 dicembre 1955, art. 5

  Il Governo italiano garantirà la tutela dei cimiteri e sacrari nonché il diritto permanente di riposo delle salme dei caduti in guerra tedeschi ivi giacenti.

  Impone allo Stato italiano di tutelare il cimitero, la quiete, il decoro e il diritto permanente di riposo delle salme; l'obbligo può incidere anche su interventi esterni potenzialmente pregiudizievoli.

• Accordo tra la Repubblica Italiana e la Repubblica Federale di Germania del 22 dicembre 1955, art. 12

  Le modalità di esecuzione del presente Accordo saranno regolate direttamente tra l’Ente tedesco di cui all’art. 11 e le competenti Autorità italiane.

  Prevede un vincolo procedurale di preventiva informazione e concertazione per le iniziative edilizie o urbanistiche suscettibili di incidere sulla tutela del cimitero.

• legge 12 agosto 1957, n. 801

  Ha ratificato l'Accordo italo-tedesco sui cimiteri di guerra e costituisce una delle leggi internazionali fatte salve dall'art. 277 d.lgs. 66/2010.

• art. 274 d.lgs. 66/2010

  Le disposizioni relative a una distanza minima di 200 metri dei cimiteri dai centri abitati e in genere da ogni edificio, non si applicano ai cimiteri militari di guerra, quando siano trascorsi dieci anni dal seppellimento dell'ultima salma.

  Prevede la disciplina generale e la deroga per i cimiteri militari di guerra, ma la deroga non esclude gli obblighi specifici di tutela e concertazione derivanti dal Trattato di Bonn.

• art. 277 d.lgs. 66/2010

  Sono fatte salve le leggi di autorizzazione alla ratifica di accordi internazionali, comunque denominati, in materia di cimiteri di guerra stranieri in Italia, o di cimiteri italiani all'estero.

  Conferma la prevalenza e la specialità del regime derivante dagli accordi internazionali sui cimiteri di guerra rispetto alla disciplina interna generale.

• art. 338 r.d. 1265/1934

  Le disposizioni di cui al comma precedente non si applicano ai cimiteri militari di guerra quando siano trascorsi 10 anni dal seppellimento dell'ultima salma.

  La deroga alla fascia generale di 200 metri non consente di sottrarsi agli obblighi di preventiva informazione e concertazione imposti dall'Accordo di Bonn per gli interventi potenzialmente pregiudizievoli.

• Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969, ratificata con legge 12 febbraio 1974, n. 112

  I criteri di interpretazione dei trattati impongono di considerare oggetto, scopo, buona fede e comune volontà delle parti, conducendo a un'interpretazione estesa alla tutela del sito e delle aree esterne limitrofe suscettibili di incidere sulla sua quiete e sul suo decoro.

Massime di principio

• Gli obblighi assunti mediante un accordo internazionale relativo a un cimitero di guerra possono riguardare non solo l'area destinata alle sepolture, ma anche le aree esterne limitrofe quando interventi edilizi o urbanistici siano idonei a pregiudicare la quiete, il decoro e la sacralità del sito.
• Quando un trattato impone allo Stato di garantire la tutela e il diritto permanente di riposo delle salme e prevede la regolazione delle modalità di esecuzione d'intesa tra le autorità dei due Stati, ogni intervento potenzialmente pregiudizievole deve essere preceduto da informazione e concertazione con i rappresentanti dell'altra parte contraente.
• La deroga alla fascia cimiteriale generale prevista per i cimiteri militari di guerra dopo il decorso di dieci anni dall'ultima sepoltura non prevale sugli obblighi specifici di tutela e concertazione derivanti da un accordo internazionale sul cimitero di guerra.
• La conformità di un intervento agli strumenti urbanistici locali non è sufficiente a fondare il rilascio del titolo edilizio quando l'intervento sia incompatibile con obblighi internazionali di tutela del sito e con il vincolo procedurale di preventiva concertazione.
• Una variante urbanistica che richiami la disciplina relativa alla costruzione o all'ampliamento dei cimiteri non può essere interpretata, in assenza di un dato testuale chiaro, come deroga applicabile ai nuovi interventi edilizi nelle aree esterne al cimitero.

Come è indicizzato