Corte di giustizia, Sentenza C-72/23

Mantenimento del PKK negli elenchi UE antiterrorismo

La pronuncia riguarda un'impugnazione proposta dal PKK contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato diversi regolamenti di esecuzione e decisioni PESC del Consiglio, adottati tra il 2021 e il 2022, con cui il suo nome era stato mantenuto negli elenchi delle persone, gruppi ed entità soggetti a congelamento dei fondi. La Corte è intervenuta in una materia di misure restrittive antiterrorismo adottate nell'ambito della PESC.

Fatti e procedimento

Il PKK, fondato nel 1978 e impegnato in una lotta armata contro lo Stato turco, era stato inserito negli elenchi UE sin dal 2002. Gli atti controversi del 2021 e 2022 ne hanno confermato il mantenimento negli elenchi, fondandosi su decisioni del Regno Unito, della Francia e degli Stati Uniti, nonché su episodi più recenti del 2014, 2017 e 2020. Il Tribunale aveva respinto il ricorso principale, salvo riconoscere alcune insufficienze limitate di motivazione e di verifica dei diritti della difesa con riferimento ad alcune decisioni statunitensi e ad un episodio del 24 agosto 2014, ritenendo tuttavia che tali vizi non incidessero sulla validità complessiva degli atti.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama la risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza ONU, la posizione comune 2001/931/PESC e il regolamento (CE) n. 2580/2001. In particolare, la posizione comune definisce all'articolo 1, paragrafo 3, la nozione di "atto terroristico", all'articolo 1, paragrafo 4 le condizioni per l'iscrizione iniziale nell'elenco e all'articolo 1, paragrafo 6 il riesame periodico del mantenimento dell'iscrizione; il regolamento n. 2580/2001 disciplina il congelamento dei fondi e rinvia a tale impianto.

Primo motivo: nozione di atto terroristico e autodeterminazione

Il PKK sosteneva che il Tribunale avesse errato nel ritenere irrilevante il fine ultimo di autodeterminazione del popolo curdo. La Corte respinge tale impostazione: l'articolo 1, paragrafo 3, della posizione comune richiede due condizioni cumulative, ossia che l'atto rientri tra quelli elencati e che sia commesso per una delle finalità indicate, ma tali finalità sono funzionali e non si identificano con l'obiettivo politico dell'autore. La Corte chiarisce che un conflitto armato o il richiamo al diritto all'autodeterminazione non escludono l'applicazione delle misure antiterrorismo dell'Unione agli atti che, per natura e finalità, ricadono nella definizione della posizione comune. Di conseguenza, il termine "indebitamente" non va letto alla luce della legittimità dell'obiettivo politico perseguito.

Secondo motivo: decisione del 2001 del Regno Unito e articolo 1, paragrafo 4

La Corte distingue tra la verifica dell'esistenza di una decisione di un'autorità competente e la qualificazione sostanziale degli episodi come atti terroristici. Quanto all'articolo 1, paragrafo 4, rileva che il Consiglio può fondarsi su una decisione nazionale sufficientemente individuata e sorretta da informazioni precise o elementi di fascicolo, senza dover controllare nel merito la prova dei fatti nazionali. La distanza temporale tra i fatti del 1999 e la decisione del 2001 del Regno Unito non era eccessiva; inoltre, per definire la nozione di atto terroristico ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3, il Consiglio poteva considerare anche episodi più risalenti, utili a delineare la storia e l'ampiezza dell'attività del gruppo. La Corte respinge anche la tesi secondo cui le minacce di attacchi negli anni 1995-1999 non potessero rilevare: la minaccia di commettere uno degli atti elencati rientra espressamente nella definizione di atto terroristico.

Terzo motivo: riesame periodico ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 6

La Corte conferma che, per mantenere un gruppo nell'elenco, il Consiglio deve verificare se persista il rischio di coinvolgimento in attività terroristiche che aveva giustificato l'iscrizione iniziale. Tale rischio può essere dimostrato anche tramite il richiamo alla decisione nazionale iniziale, purché accompagnato da elementi fattuali più recenti che confermino la permanenza del rischio. Nel caso di specie, i riferimenti agli episodi del 2014, 2017 e 2020 consentivano al Consiglio di attualizzare la propria valutazione. Le censure del PKK volte a riqualificare quei fatti come operazioni militari legittime sono state in parte dichiarate irricevibili perché miravano a contestare l'apprezzamento dei fatti, che in impugnazione non può essere rimescolato salvo snaturamento; in parte sono state respinte nel merito.

Quarto motivo: proporzionalità

La Corte dichiara in larga parte irricevibili le doglianze che miravano a far valere il carattere politico e pacifico del fine ultimo perseguito dal PKK, poiché erano sostanzialmente dirette a ottenere una nuova valutazione del merito. Nel resto, respinge la censura di violazione del principio di proporzionalità: le misure restrittive antiterrorismo perseguono un obiettivo di interesse generale di massima importanza, ossia la lotta al terrorismo nel quadro del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, e gli effetti negativi che esse producono sono intrinseci alla loro natura e non le rendono manifestamente inappropriate.

Quinto motivo: obbligo di motivazione

La Corte conferma l'impostazione del Tribunale secondo cui la motivazione deve indicare ragioni specifiche e concrete, ma non deve contenere tutti gli elementi di fatto e di diritto né anticipare la prova di ogni fatto. Gli argomenti del PKK che contestavano la fondatezza degli episodi e la loro qualificazione come atti terroristici sono stati ritenuti estranei ad un motivo di insufficienza di motivazione, perché attengono alla legittimità sostanziale e non alla sola formalità motivazionale. Il motivo è quindi respinto, in parte per irricevibilità e in parte nel merito.

Decisione e spese

La Corte respinge integralmente l'impugnazione. Il PKK è condannato alle spese del giudizio di impugnazione, oltre alle proprie; la Repubblica francese sopporta le proprie spese in quanto interveniente.