Corte di giustizia, Sentenza C-44/23

Impugnazione del PKK contro il mantenimento nelle liste antiterrorismo UE

La Corte di giustizia, settima sezione, decide su un’impugnazione proposta dal PKK avverso la sentenza del Tribunale del 30 novembre 2022 nella causa T‑316/14 RENV e T‑148/19. La controversia riguarda la legittimità del mantenimento del PKK negli elenchi UE delle persone, gruppi ed entità soggetti a misure restrittive antiterrorismo, mediante regolamenti di esecuzione e decisioni PESC succedutisi tra il 2014 e il 2020.

Contesto normativo

La pronuncia si inserisce nel quadro della posizione comune 2001/931/PESC e del regolamento (CE) n. 2580/2001, adottati per attuare a livello dell’Unione la risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza ONU. La posizione comune definisce l’atto terroristico all’articolo 1, paragrafo 3, richiede all’articolo 1, paragrafo 4, una decisione di un’autorità competente per l’iscrizione iniziale e prevede all’articolo 1, paragrafo 6, il riesame periodico del mantenimento in elenco. Il regolamento n. 2580/2001 dà attuazione al congelamento dei capitali e delle risorse economiche.

Fatti e procedura

Il PKK, fondato nel 1978 e impegnato in una lotta armata contro lo Stato turco, è stato iscritto negli elenchi UE dal 2002 e vi è rimasto attraverso successivi aggiornamenti. Gli atti del 2014, quelli dal 2015 al 2017 e quelli del 2019-2020 hanno mantenuto la designazione del PKK sulla base, tra l’altro, della decisione del 2001 del Regno Unito e di episodi più recenti attribuiti al gruppo. Il Tribunale, nella sentenza impugnata, ha annullato solo gli atti del 2014 per difetto di attualizzazione del rischio, respingendo il resto dei ricorsi.

Questioni sollevate in impugnazione

Il PKK ha dedotto cinque motivi:

• errore nell’interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 3, della posizione comune, specie quanto alla nozione di "finalità" e al ruolo dell’autodeterminazione;
• errore sulla possibilità di fondare l’iscrizione sulla decisione del 2001 del Regno Unito ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 4;
• errore nella valutazione del riesame ex articolo 1, paragrafo 6;
• errore nell’applicazione del principio di proporzionalità;
• errore nella valutazione dell’obbligo di motivazione ex articolo 296 TFUE.

Ragionamento della Corte sull’articolo 1, paragrafo 3, della posizione comune 2001/931

La Corte conferma che la definizione di atto terroristico richiede due condizioni cumulative: la commissione di uno degli atti elencati alle lettere da a) a k) e il perseguimento di una delle finalità di cui ai punti da i) a iii). Tuttavia, tali finalità hanno natura funzionale e non consentono di prendere in considerazione l’obiettivo politico ultimo dell’autore o dell’organizzazione.

La Corte precisa che:

• il contesto di un conflitto armato non esclude l’applicazione della posizione comune 2001/931;
• il diritto internazionale umanitario e la disciplina UE antiterrorismo perseguono finalità diverse e non si sovrappongono;
• il principio di autodeterminazione, pur essendo un principio fondamentale del diritto internazionale, non autorizza a escludere dal novero degli atti terroristici comportamenti che ricadono nella definizione dell’articolo 1, paragrafo 3.

Ne deriva che anche atti compiuti per un fine politico ritenuto legittimo possono integrare atti terroristici se rientrano nella definizione della posizione comune.

Ragionamento sulla decisione del 2001 del Regno Unito e sull’articolo 1, paragrafo 4

La Corte distingue tra:

• i requisiti dell’iscrizione iniziale, che richiedono una decisione nazionale di un’autorità competente basata su informazioni precise, prove o indizi seri e credibili;
• la nozione sostanziale di atto terroristico ex articolo 1, paragrafo 3.

Conferma che il Consiglio poteva fondarsi sulla decisione del 2001 del Regno Unito, poiché il Tribunale aveva correttamente verificato che essa si basava su elementi sufficientemente recenti e credibili. La distanza temporale non era tale da privare quella decisione della sua idoneità a fungere da base per l’iscrizione iniziale.

Ragionamento sul riesame ex articolo 1, paragrafo 6

La Corte ribadisce che, per mantenere una persona o entità nell’elenco, il Consiglio deve verificare se persiste il rischio di coinvolgimento in attività terroristiche e se la situazione di fatto non è mutata in modo da escludere quella conclusione.

Nel caso di specie, il Tribunale aveva correttamente considerato rilevanti alcuni elementi più recenti, tra cui attacchi del 2014 e del 2017, per aggiornare la valutazione del rischio. Le censure del PKK volte a qualificare tali episodi come operazioni militari legittime sono state ritenute in parte irricevibili, perché miravano a rimettere in discussione l’accertamento fattuale del Tribunale, e in parte infondate.

Proporzionalità

La Corte conferma che il controllo di proporzionalità sulle misure restrittive resta limitato alla verifica della manifesta inadeguatezza rispetto all’obiettivo perseguito. Poiché gli atti controversi perseguono l’obiettivo della lotta al terrorismo, inserito nella più ampia finalità di mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, non possono essere considerati manifestamente inappropriati.

Gli argomenti del PKK fondati sulle conseguenze politiche e umanitarie del mantenimento in elenco sono stati in larga parte dichiarati irricevibili, perché miravano a un riesame del merito o non erano giuridicamente sviluppati.

Obbligo di motivazione

La Corte distingue nettamente tra sufficienza della motivazione e fondatezza della motivazione. Riconosce che gli atti di mantenimento in elenco devono esporre ragioni specifiche e concrete, ma osserva che gli argomenti del PKK, sotto la veste del difetto di motivazione, contestavano in realtà la veridicità dei fatti e la correttezza della loro qualificazione giuridica.

Di conseguenza, il quinto motivo è dichiarato irricevibile e, comunque, infondato.

Dispositivo

La Corte respinge integralmente l’impugnazione del PKK. Il ricorrente è condannato alle spese del Consiglio; Commissione europea, Repubblica francese e Paesi Bassi sopportano le proprie spese.

Principio affermato

La pronuncia conferma la linea giurisprudenziale secondo cui la disciplina UE antiterrorismo si applica anche a organizzazioni coinvolte in conflitti armati e che rivendicano obiettivi di autodeterminazione: ciò che conta è la riconducibilità degli atti alla definizione normativa di atto terroristico e la persistenza del rischio di coinvolgimento, non la legittimità politica del fine perseguito.