Corte di giustizia, Sentenza C-155/25

Inadempimento dell’Italia per la disciplina dei contratti a tempo determinato del personale ATA supplente

La sentenza riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica italiana. Oggetto del contenzioso è la compatibilità della disciplina nazionale applicabile al personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) supplente delle istituzioni scolastiche statali con la clausola 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 1999/70/CE.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione aveva contestato all’Italia l’assenza di misure efficaci per prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato nel settore scolastico, inviando una lettera di diffida nel 2019, una diffida complementare nel 2020 e un parere motivato il 19 aprile 2023. Poiché la risposta italiana dell’8 febbraio 2024 non aveva convinto la Commissione, è stato proposto il ricorso. La controversia concerne in particolare il personale ATA impiegato con supplenze presso scuole statali.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro, che impone agli Stati membri, in assenza di norme equivalenti, di introdurre una o più misure tra le seguenti:

• ragioni obiettive per il rinnovo dei contratti;
• durata massima totale dei contratti successivi;
• numero massimo di rinnovi.

Nel diritto interno sono richiamati, tra gli altri:

• l’articolo 4 della legge n. 124/1999, che disciplina le supplenze nel settore scolastico e si applica anche al personale ATA;
• l’articolo 554 del decreto legislativo n. 297/1994, che regola l’accesso ai concorsi provinciali per titoli;
• l’articolo 36 del decreto legislativo n. 165/2001, con l’eccezione prevista per il personale ATA a tempo determinato;
• gli articoli 19, 21 e 29 del decreto legislativo n. 81/2015, che escludono l’applicazione del capo sul lavoro a termine ai contratti ATA di supplenza;
• l’abrogato articolo 1, comma 131, della legge n. 107/2015, che prevedeva una durata massima di 36 mesi.

Argomenti della Commissione

La Commissione sosteneva che il diritto italiano non prevedesse, per il personale ATA supplente:

• alcun limite alla durata massima complessiva dei contratti o al numero dei rinnovi;
• alcuna vera ragione obiettiva che giustificasse i rinnovi;
• alcuna norma equivalente idonea a prevenire abusi.

Secondo la Commissione, le supplenze coprono posti vacanti e permanenti, ma la normativa non fissa criteri oggettivi e trasparenti per verificare se il rinnovo risponda a un’esigenza reale e temporanea. Inoltre, i concorsi per l’immissione in ruolo sarebbero episodici e non programmati con sufficiente certezza, sicché non potrebbero fungere da misura preventiva dell’abuso.

Difese della Repubblica italiana

L’Italia replicava che il sistema è giustificato da esigenze proprie del settore scolastico, in particolare dalla necessità di flessibilità legata alla variabilità della domanda di personale ATA. Inoltre, il servizio a termine consentirebbe di maturare esperienza utile all’immissione in ruolo tramite i concorsi previsti dall’articolo 554 del decreto legislativo n. 297/1994. Lo Stato membro richiamava anche l’attivazione di procedure di reclutamento e la prospettiva di future riforme legislative.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che la clausola 5 impone l’adozione effettiva e vincolante di almeno una misura antiabuso, salvo l’esistenza di norme equivalenti, e che gli Stati membri godono di un margine discrezionale nella scelta dello strumento. Tuttavia, tale discrezionalità non elimina l’obbligo di assicurare una tutela effettiva.

Assenza di limiti di durata e di rinnovi

Per la Corte, la normativa italiana non prevede, per il personale ATA supplente, alcun limite applicabile alla durata massima o al numero dei rinnovi. L’abrogazione della precedente durata massima di 36 mesi, richiamata dall’Italia come funzionale all’accumulo di esperienza, conferma invece l’assenza di una misura preventiva ai sensi della clausola 5, punto 1, lettere b) e c).

Inadeguatezza delle ragioni obiettive invocate

Quanto alla lettera a), la Corte ribadisce che le "ragioni obiettive" devono corrispondere a circostanze precise e concrete, inerenti a una determinata attività, tali da giustificare nel caso specifico l’uso di contratti successivi. Una norma generale e astratta non basta, perché non consente di verificare la reale necessità del rinnovo né la sua proporzionalità.

Nel caso di specie, la disciplina sulle supplenze per posti vacanti e disponibili in attesa dei concorsi non garantisce che il rinnovo risponda a un’esigenza realmente temporanea. Al contrario, l’organizzazione dei concorsi non è soggetta a termini certi ed è condizionata da vincoli di bilancio e da fattori aleatori, come la fuoriuscita del personale di ruolo. Inoltre, la condizione di almeno due anni di servizio per accedere ai concorsi aumenta il rischio di reiterazione abusiva dei contratti, perché rende possibile protrarre rapporti a termine per soddisfare esigenze che sono di fatto permanenti.

La Corte respinge anche l’argomento della flessibilità tipica della pubblica istruzione: tale esigenza può in astratto costituire una ragione obiettiva, ma le disposizioni contestate non contengono elementi sufficienti a dimostrare che essa sia effettivamente perseguita né a delimitare le condizioni di rinnovo. Ciò vale soprattutto per i posti vacanti e destinati a essere coperti da personale di ruolo, che hanno natura permanente e non temporanea.

Nessuna norma equivalente

La Corte osserva poi che eventuali concorsi per l’immissione in ruolo possono, in astratto, costituire una norma equivalente se organizzati entro termini prescritti e idonei a evitare il protrarsi della precarietà. Tuttavia, nel caso italiano, i concorsi recenti risultano organizzati in modo puntuale e imprevedibile, non entro scadenze certe. Perciò non possono essere considerati una norma equivalente ai sensi della clausola 5.

Irrilevanza delle riforme future

Le modifiche legislative in corso di preparazione non rilevano, perché l’inadempimento va valutato alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, cioè al 19 giugno 2023.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che la normativa italiana in discussione non prevede alcuna delle misure richieste dalla clausola 5, punto 1, lettere da a) a c), dell’accordo quadro, né contiene norme equivalenti. Di conseguenza, accoglie il ricorso della Commissione, dichiara che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi derivanti dall’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato e la condanna alle spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• una disciplina che consenta la reiterazione di contratti a termine per coprire posti vacanti destinati a copertura stabile è incompatibile con la clausola 5 se non è sorretta da criteri oggettivi, trasparenti e verificabili;
• la sola possibilità di futuri concorsi o di progressiva stabilizzazione non basta a integrare una misura antiabuso, se manca una programmazione certa e vincolante;
• le esigenze organizzative della pubblica istruzione possono rilevare solo se la normativa concreta le traduce in limiti effettivi al rinnovo dei contratti e non in una precarizzazione strutturale del rapporto di lavoro.