Sentenza n. 5811/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria e gestrice di un ippodromo di trotto collocato al ventitreesimo posto su venticinque nella graduatoria ministeriale, ha contestato la disciplina e l’applicazione dei criteri di riparto delle sovvenzioni ippiche. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 12, comma 2, lett. d), del d.P.R. n. 169/1998 e dell’art. 11, comma 2, della l. n. 241/1990, sostenendo che la normativa imponeva di remunerare i costi di gestione e miglioramento degli ippodromi e che non consentiva di escludere gli ippodromi classificati come promozionali dalla quota residuale delle sovvenzioni. Con il secondo motivo ha lamentato violazione dei principi di buon andamento, correttezza, buona fede e legittimo affidamento, poiché l’esclusione sarebbe stata introdotta solo dopo la formazione della graduatoria e in contraddizione con i criteri generali precedentemente stabiliti. Con il terzo motivo ha dedotto violazione dei principi di trasparenza, parità di trattamento e legalità, difetto assoluto di motivazione e sviamento, contestando l’introduzione, nel decreto del 25 marzo 2025, delle categorie strategica, nazionale, regionale e promozionale senza una preventiva base normativa e senza criteri esplicitati. Con il quarto motivo ha censurato l’innovazione arbitraria e immotivata dei criteri rispetto a quelli utilizzati per la valutazione degli impianti e la formazione della graduatoria. Con il quinto motivo ha lamentato difetto assoluto di motivazione, manifesta illogicità, contraddittorietà e violazione della parità di trattamento, anche con riguardo al proprio inserimento nella categoria promozionale rispetto ad altri ippodromi ritenuti analoghi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto illegittima, in primo luogo, l’esclusione degli ippodromi classificati come promozionali dalla contribuzione residuale, perché non coerente con l’art. 12, comma 2, lett. d), del d.P.R. n. 169/1998, che prevede il finanziamento degli ippodromi per la gestione e il miglioramento degli impianti, senza esclusioni della specie. La circostanza che gli ippodromi promozionali ricevessero comunque una quota parametrata ai costi delle giornate di corsa non rendeva legittima la loro esclusione dalle ulteriori risorse. Il giudice ha inoltre rilevato il difetto di motivazione della scelta, nonostante si trattasse di atti amministrativi generali sottratti, in via ordinaria, all’obbligo di motivazione: la divergenza tra i criteri generali del decreto del 6 dicembre 2024 e la nuova disciplina del 25 marzo 2025 imponeva comunque di esplicitare il fondamento e le ragioni dell’esclusione. È stata ritenuta illegittima anche l’introduzione delle quattro categorie di ippodromi, poiché il decreto del 25 marzo 2025 aveva introdotto ex novo tale classificazione senza indicare i presupposti normativi, logici e tecnici della distinzione, limitandosi a richiamare la graduatoria preesistente. Una volta predeterminati i criteri di classificazione, la valutazione concreta non costituisce più mera valutazione di merito amministrativo, ma accertamento tecnico sindacabile dal giudice, anche quanto alla correttezza dei presupposti fattuali e all’osservanza dei criteri autoimposti. Il TAR ha disposto l’accoglimento nei limiti dell’interesse della ricorrente, conservando provvisoriamente l’efficacia dei provvedimenti impugnati per evitare l’interruzione dei finanziamenti e ordinando all’Amministrazione di rieditare il potere entro novanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. Nella riedizione, l’Amministrazione dovrà valutare nuovamente l’eventuale esclusione degli ippodromi promozionali, motivare adeguatamente tale scelta ove confermata, esplicitare il fondamento e i criteri della classificazione in categorie e rivalutare la posizione dell’ippodromo della ricorrente. Il Ministero è stato condannato al pagamento di 2.500 euro di spese, mentre le spese nei confronti delle controinteressate sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 12, comma 2, lett. d), d.P.R. 8 aprile 1998, n. 169

  destina annualmente quote adeguate dei proventi derivanti dalle scommesse ... al finanziamento degli ippodromi per la gestione ed il miglioramento degli impianti, per i servizi relativi alla organizzazione delle corse e remunerazione per l'utilizzo delle immagini delle corse

  La disposizione impone di destinare risorse al finanziamento degli ippodromi per la gestione e il miglioramento degli impianti senza consentire l’esclusione immotivata degli ippodromi classificati come promozionali dalla contribuzione residuale.

• art. 23-quater, comma 9, d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  La funzione precedentemente attribuita all’UNIRE, inclusa quella relativa al finanziamento degli ippodromi, è oggi esercitata dal Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste.

• art. 12 l. n. 241/1990

  Il principio di trasparenza impone che i criteri per l’attribuzione di sovvenzioni pubbliche siano verificabili e fondati su presupposti oggettivi, così da evitare arbitrii o preferenze non giustificate.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  Sebbene gli atti amministrativi generali siano ordinariamente sottratti all’obbligo di motivazione, una motivazione, almeno sintetica, è necessaria quando l’Amministrazione introduce ex novo una disciplina divergente dai criteri generali precedentemente fissati.

• art. 3 Cost.

  Le modifiche ai criteri di assegnazione delle sovvenzioni devono rispettare ragionevolezza e non discriminazione.

• art. 107 TFUE

  La sovvenzione pubblica deve sostenere una parte dei costi dell’attività senza eliminare integralmente l’alea economica del beneficiario, per non trasformarsi in un aiuto di Stato incompatibile con le regole della concorrenza.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  È richiamato come fondamento della possibilità per l’Amministrazione di modificare o eliminare una sovvenzione al mutamento della situazione di fatto o a seguito di una diversa valutazione dell’interesse pubblico, nel rispetto di ragionevolezza e non discriminazione.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Consente al giudice di modulare gli effetti della pronuncia, conservando temporaneamente l’efficacia degli atti impugnati e imponendo la riedizione del potere entro un termine determinato per ragioni di pubblico interesse.

• art. 91 c.p.c.

  È posto a fondamento della condanna del Ministero al pagamento delle spese di lite.

Massime di principio

• Nella disciplina delle sovvenzioni pubbliche destinate alla gestione di un servizio di interesse generale, l’Amministrazione può modificare i criteri di attribuzione o eliminare il beneficio, non sussistendo un diritto soggettivo al suo mantenimento, ma deve rispettare i principi di ragionevolezza, non discriminazione, trasparenza e concorrenza.
• Quando una disposizione primaria prevede il finanziamento di una determinata attività o categoria di operatori senza introdurre esclusioni, un atto amministrativo generale non può escludere una sottocategoria di beneficiari dalla contribuzione residuale senza un adeguato fondamento normativo e una specifica giustificazione.
• Anche gli atti amministrativi generali, normalmente esonerati dall’obbligo di motivazione, devono esplicitare almeno sinteticamente le ragioni di una scelta innovativa che si discosti dai criteri generali precedentemente stabiliti e incida negativamente sulla posizione di una categoria di beneficiari.
• Una classificazione introdotta ex novo ai fini della distribuzione di sovvenzioni deve essere fondata su criteri e parametri previamente determinati, conoscibili e verificabili; il mero richiamo a una graduatoria formata per finalità diverse non è sufficiente a giustificare l’ulteriore differenziazione.
• Dopo l’autovincolo dell’Amministrazione a criteri predeterminati, la valutazione concreta dei beneficiari costituisce accertamento tecnico sindacabile dal giudice amministrativo quanto ai presupposti di fatto, alla corretta applicazione dei criteri e alla coerenza della classificazione.
• In presenza di ragioni di pubblico interesse connesse alla continuità di un servizio o dei relativi finanziamenti, il giudice può annullare gli atti nei limiti dell’interesse, conservarne temporaneamente l’efficacia e ordinare all’Amministrazione la riedizione del potere entro un termine, indicando i criteri conformativi da rispettare.

Come è indicizzato