Sentenza n. 303/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente contestava l'archiviazione della PAS, deducendo: violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990 e delle garanzie di partecipazione, per l'omessa valutazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto e per la mancata riattivazione del procedimento dopo una precedente sentenza che aveva qualificato il preavviso come atto endoprocedimentale; difetto di istruttoria, per il mancato coinvolgimento dell'Area Urbanistica ed Edilizia Privata nella valutazione della compatibilità del progetto con il RUEC; erronea applicazione dell'art. 13.1, comma 3, lettere a), b), c) e d), del RUEC, ritenuto non applicabile all'impianto progettato perché basato su migliori tecnologie disponibili e non comportante la combustione di sostanze solide, liquide o gassose, salvo il biogas prodotto dall'impianto; erronea ritenuta necessità del requisito soggettivo di imprenditore agricolo, anche alla luce dell'art. 92.3 del RUEC e del d.m. 15 settembre 2022; illegittima omessa considerazione delle osservazioni dell'11 aprile 2025, benché tardive rispetto al termine di dieci giorni assegnato con il preavviso di rigetto, poiché il termine non sarebbe stato perentorio e il procedimento era ancora pendente.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'archiviazione. Ha ritenuto fondati, anzitutto, i motivi relativi alla violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990 e al difetto di motivazione. Il provvedimento finale non menzionava né esaminava le osservazioni presentate dalla ricorrente l'11 aprile 2025, frustrando la funzione effettiva del contraddittorio predecisorio. Il termine di dieci giorni per presentare osservazioni non è perentorio, in assenza di un'espressa previsione legislativa; pertanto, le osservazioni tardive devono comunque essere valutate se il procedimento non si è ancora concluso. L'amministrazione non è tenuta a una confutazione analitica di ogni argomento, ma deve motivare in modo da rendere percepibili le ragioni per cui non accoglie, in tutto o in parte, le osservazioni. L'obbligo era particolarmente stringente poiché una precedente sentenza aveva qualificato la nota comunale del 24 aprile 2025 come interlocutoria ed endoprocedimentale, sicché la PAS non poteva considerarsi definita con tale atto. L'omessa valutazione delle osservazioni ha inoltre evidenziato un difetto di istruttoria: l'archiviazione non risultava supportata da una specifica valutazione dell'organo competente in materia urbanistica e non chiariva se l'impianto rientrasse tra quelli basati sulle migliori tecnologie disponibili e, quindi, fosse escluso dall'ambito applicativo dei requisiti dell'art. 13.1, comma 3, del RUEC. Il vizio partecipativo non era meramente formale, poiché le osservazioni riguardavano proprio questioni potenzialmente decisive e non era dimostrato che il contenuto finale non avrebbe potuto essere diverso; non era quindi applicabile l'art. 21-octies della l. 241/1990. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il termine di dieci giorni per la presentazione delle osservazioni relative alla comunicazione dei motivi ostativi non è perentorio.

  Le osservazioni presentate oltre il termine devono comunque essere valutate dall'amministrazione se il procedimento è ancora pendente; il provvedimento finale deve dare conto, almeno sostanzialmente, delle ragioni per cui esse non sono accolte.

• art. 3 l. 241/1990

  Dalla motivazione devono risultare le "risultanze" dell'istruttoria.

  La motivazione deve rendere percepibile l'esito dell'esame delle memorie e dei contributi partecipativi del privato.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il giudice non può annullare il provvedimento per vizi formali quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La mancata valutazione delle osservazioni non determina automaticamente l'annullamento se è provata la concreta e sostanziale impossibilità di un diverso esito; tale prova mancava nel caso deciso.

• art. 13.1, commi 2 e 3, lettere a), b), c) e d), RUEC di Capaccio Paestum

  La compatibilità del progetto con i requisiti regolamentari e l'eventuale esclusione dal relativo ambito applicativo richiedevano una specifica istruttoria e una motivazione amministrativa, assenti nel provvedimento impugnato.

• art. 92.3 RUEC di Capaccio Paestum

  La disposizione era invocata dalla ricorrente per sostenere l'ammissibilità di impianti di produzione di biogas alimentati da materie provenienti da attività agricole, forestali, di allevamento, alimentari e agroindustriali non costituenti rifiuto; il TAR non ha definito nel merito tale questione, ritenendo assorbente il vizio partecipativo-istruttorio.

• d.m. 15 settembre 2022

  La ricorrente lo richiamava per individuare le tipologie di materie utilizzabili negli impianti di produzione di biogas; il TAR non ha deciso definitivamente l'interpretazione sostanziale della disciplina.

Massime di principio

• Il termine assegnato dall'amministrazione per presentare osservazioni ai sensi dell'art. 10-bis della l. 241/1990 non è perentorio in assenza di un'espressa qualificazione legislativa; le osservazioni tardive devono essere valutate quando il procedimento è ancora pendente.
• L'amministrazione, dopo aver comunicato i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, deve esaminare le osservazioni dell'interessato e dare conto nel provvedimento finale, almeno in termini sostanziali, delle ragioni del loro mancato accoglimento; la partecipazione procedimentale non può ridursi a un adempimento meramente formale.
• La mancata valutazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto può essere neutralizzata dall'art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990 solo quando sia dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; tale esclusione non opera se le osservazioni riguardano questioni tecniche o giuridiche potenzialmente decisive.
• Quando l'archiviazione di una PAS dipende dalla compatibilità urbanistico-edilizia dell'impianto e dall'applicabilità di specifici requisiti regolamentari, l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria adeguata, coinvolgendo gli uffici competenti e motivando specificamente sulle questioni controverse.
• Se un precedente provvedimento è stato qualificato dal giudice come meramente interlocutorio ed endoprocedimentale, l'amministrazione deve completare il procedimento e adottare una determinazione finale che consideri le osservazioni dell'interessato; non può trattare l'atto interlocutorio come conclusivo del procedimento.

Come è indicizzato