Sentenza n. 1910/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società agricola aveva indicato, nelle domande per gli aiuti PAC e per le misure 10 e 13 del Programma di sviluppo rurale, superfici a pascolo demaniale detenute nell’ambito di un’associazione temporanea di imprese aggiudicataria di una concessione del Comune. Dopo che la mandataria era stata colpita da informazione antimafia interdittiva, il Comune aveva dichiarato la risoluzione dei contratti di concessione, ma successivamente aveva revocato tale risoluzione prendendo atto della modifica dell’ATI, dell’estromissione dell’impresa interdetta, della nomina di una nuova mandataria e delle garanzie prestate per i canoni. AGEA aveva tuttavia ritenuto definitivamente venuto meno il titolo di conduzione delle superfici e aveva dichiarato la decadenza dagli aiuti già erogati, intimando la restituzione di euro 174.074,35 oltre interessi e disponendo l’iscrizione del debito nel Registro nazionale dei debiti. Il TAR aveva annullato gli atti. AGEA ha appellato deducendo: violazione degli artt. 92 e 94 d.lgs. 159/2011, sostenendo l’automatica risoluzione dei rapporti e l’inapplicabilità della clausola di salvaguardia alle concessioni demaniali; violazione dell’art. 95 d.lgs. 159/2011, dell’art. 48, comma 17, d.lgs. 50/2016 e dell’art. 96, comma 6, d.lgs. 36/2023, negando la possibilità di sostituire la mandataria in un contratto attivo di concessione; violazione dell’art. 67 d.lgs. 159/2011, sostenendo che l’interdittiva avesse prodotto la decadenza ex lege dei titoli e che AGEA potesse disapplicare gli atti del Comune; violazione degli artt. 2, par. 2, del Reg. UE n. 1306/2013 e 4 del Reg. UE n. 640/2014, negando la configurabilità di forza maggiore, circostanza eccezionale e legittimo affidamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il Collegio ha ritenuto decisivo che AGEA non avesse dimostrato il fondamento normativo del potere esercitato né potesse disapplicare unilateralmente gli atti e i rapporti concessori adottati e gestiti dal Comune. La responsabilità di AGEA per la gestione e la regolarità dei fondi PAC non le attribuisce un potere generale di considerare tamquam non essent i provvedimenti di altre amministrazioni; ove ravvisi illegittimità, deve sollecitare l’autotutela dell’amministrazione competente, impugnare gli atti se legittimata o segnalarli agli organi di controllo. AGEA non può inoltre ritenersi titolare dei poteri previsti dagli artt. 92 e 94 d.lgs. 159/2011 rispetto a un rapporto concessorio al quale è estranea, né può prescindere dalla decisione espressamente adottata dal Comune di conservare il rapporto. Il secondo motivo è stato respinto perché, in assenza di un potere di disapplicazione e di legittimazione a sindacare la gestione del rapporto concessorio, AGEA non poteva contestare le modalità con cui il Comune aveva consentito la modifica dell’ATI; tale scelta trovava comunque fondamento nell’avviso di gara, che richiamava l’art. 48 d.lgs. 50/2016, determinando un autovincolo dell’amministrazione concedente. Il quarto motivo è stato respinto sia per la carenza di legittimazione di AGEA a sindacare l’operato del Comune, sia perché l’interdittiva intervenuta oltre un anno dopo la costituzione dell’ATI era, per le imprese in buona fede, circostanza non ragionevolmente prevedibile o controllabile. Il comportamento processuale di AGEA, che non aveva tempestivamente fornito la relazione istruttoria richiesta sull’origine e sul regime dei fondi, ha inoltre impedito di dimostrare i presupposti del potere invocato e ha fornito argomenti di prova sfavorevoli. AGEA è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 92, commi 3 e 4, d.lgs. 159/2011

  "la salvezza del pagamento delle opere già eseguite e il rimborso del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite"

  La disciplina non attribuisce ad AGEA il potere di incidere autonomamente sui rapporti concessori gestiti dall’ente concedente; la conservazione del rapporto deve risultare da un potere esercitato dall’amministrazione competente.

• art. 94, commi 2 e 3, d.lgs. 159/2011

  Non consente ad AGEA, estranea al rapporto concessorio, di prescindere dalla decisione del Comune sulla prosecuzione o conservazione del rapporto.

• art. 95, comma 1, d.lgs. 159/2011

  La disciplina antimafia invocata da AGEA non fonda un potere dell’organismo pagatore di sindacare o disapplicare le determinazioni dell’ente concedente.

• art. 67, comma 1, d.lgs. 159/2011

  Il richiamo agli effetti interdittivi e decadenziali dell’informazione antimafia non attribuisce ad AGEA un potere amministrativo di disapplicazione degli atti concessori adottati da altra amministrazione.

• art. 48, commi 9 e 17, d.lgs. 50/2016

  La disciplina è stata richiamata nell’avviso di gara e ha vincolato il Comune concedente, che ha applicato la regola della modificabilità del raggruppamento nei limiti ritenuti pertinenti.

• art. 96, comma 6, d.lgs. 36/2023

  Richiamato da AGEA quale disciplina della sostituzione nei raggruppamenti, non è stato ritenuto decisivo perché AGEA non era legittimata a sindacare il rapporto concessorio.

• art. 4, comma 1, lett. a), d.lgs. 74/2018

  Attribuisce ad AGEA la gestione degli aiuti PAC e l’autorizzazione, esecuzione e contabilizzazione dei pagamenti, ma non un potere generale di disapplicazione degli atti di altre amministrazioni.

• art. 58, par. 1, Reg. UE n. 1306/2013

  "Gli Stati membri adottano [...] ogni altra misura necessaria per garantire l'efficace tutela degli interessi finanziari dell'Unione, in particolare allo scopo di: [...] recuperare i pagamenti indebiti"

  La responsabilità per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione non consente ad AGEA di considerare inesistenti i provvedimenti di altre amministrazioni, in assenza di una specifica base normativa nazionale o unionale.

• art. 2, par. 2, Reg. UE n. 1306/2013

  La nozione di forza maggiore o circostanza eccezionale è stata richiamata in relazione all’interdittiva antimafia intervenuta dopo la costituzione dell’ATI; il giudice ha ritenuto non ragionevolmente prevedibile l’evento per l’impresa in buona fede.

• art. 4, Reg. UE n. 640/2014

  La disposizione è stata invocata da AGEA quanto alla comunicazione della forza maggiore, ma il motivo è stato respinto per la carenza di potere di AGEA di sindacare il rapporto concessorio e per l’eccezionalità dell’interdittiva rispetto all’impresa in buona fede.

• art. 5 l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E

  Il potere di disapplicazione attribuito al giudice ordinario non è estensibile ad AGEA in assenza di una specifica previsione normativa.

Massime di principio

• La responsabilità di un organismo pagatore per la gestione, regolarità e tutela degli interessi finanziari connessi ai fondi europei non implica, in assenza di una specifica base normativa, il potere di disapplicare o considerare inesistenti i provvedimenti amministrativi adottati da altre amministrazioni.
• L’amministrazione che non è parte del rapporto concessorio e non è titolare del relativo potere non può sindacare incidentalmente le modalità con cui l’ente concedente ha disposto la prosecuzione o la conservazione del rapporto, né fondare su tale sindacato la decadenza da contributi.
• Quando un’amministrazione ravvisi possibili illegittimità negli atti di un’altra amministrazione, deve utilizzare i rimedi ordinari previsti dall’ordinamento, quali la sollecitazione dell’autotutela, l’impugnazione giurisdizionale ove legittimata o la segnalazione agli organi di controllo; non può esercitare un innominato potere amministrativo di disapplicazione.
• L’informazione antimafia interdittiva riferita a una componente di un raggruppamento non consente automaticamente a un’amministrazione estranea al rapporto di ritenere venuto meno il titolo concessorio, quando l’ente concedente abbia adottato una determinazione di conservazione del rapporto mediante modifica del raggruppamento.
• L’avviso di gara che richiami una disciplina normativa può determinare l’autovincolo dell’amministrazione concedente all’applicazione di quella disciplina anche nell’ambito del rapporto concretamente regolato, nei limiti della legittimità della scelta.
• L’interdittiva antimafia sopravvenuta a distanza di tempo dalla costituzione di un raggruppamento può integrare, per l’impresa estranea all’infiltrazione e in buona fede, una circostanza non ragionevolmente prevedibile o controllabile, rilevante ai fini della valutazione delle conseguenze sulla spettanza degli aiuti.

Come è indicizzato