Tribunale, Sentenza T-643/16

Congelamento dei capitali antiterrorismo e mantenimento dell’iscrizione di Al-Gamàa al-Islamiyya

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto ai sensi dell’articolo 263 TFUE contro una serie di decisioni PESC e regolamenti di esecuzione del Consiglio che, tra il luglio 2016 e il luglio 2018, hanno mantenuto la ricorrente negli elenchi UE delle persone, gruppi ed entità soggetti a congelamento dei capitali in materia di lotta al terrorismo. Il Tribunale esamina la legittimità della base fattuale, della qualificazione delle decisioni nazionali richiamate e della motivazione trasmessa alla ricorrente.

Contesto normativo

La vicenda si inserisce nel quadro della risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza dell’ONU, attuata nell’Unione mediante la posizione comune 2001/931/PESC e il regolamento (CE) n. 2580/2001. La posizione comune disciplina, tra l’altro, la nozione di «autorità competente» (articolo 1, paragrafo 4), il requisito dei dettagli identificativi sufficienti (articolo 1, paragrafo 5) e il riesame periodico del mantenimento in elenco (articolo 1, paragrafo 6). Rilevano inoltre gli articoli 296, 297, paragrafo 2, e 215 TFUE, nonché le norme interne del Consiglio sull’autenticazione degli atti.

Fatti e procedimento

La ricorrente era già stata inserita negli elenchi UE nel 2002 e il Consiglio aveva mantenuto l’iscrizione con successivi atti del 2015, del 2016, del 2017 e del 2018. Nelle motivazioni, il Consiglio faceva leva su quattro decisioni nazionali: una decisione dello Home Secretary del Regno Unito del 2001 e tre decisioni statunitensi del 1995, 1997 e 2001. La ricorrente ha impugnato dapprima gli atti del luglio 2016 e poi, mediante memorie di adattamento, i successivi atti di mantenimento fino al luglio 2018.

Questioni sottoposte al Tribunale

Il Tribunale affronta soprattutto:

• la sufficienza della denominazione usata negli elenchi ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, della posizione comune 2001/931;
• la possibilità di qualificare come «autorità competente» le autorità di uno Stato terzo, in particolare statunitensi;
• l’obbligo del Consiglio di verificare il rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva quando si fonda su decisioni di Stati terzi;
• il requisito delle «prove o indizi seri e credibili» e la necessità di fatti aggiornati per mantenere l’iscrizione;
• la mancata autenticazione delle motivazioni comunicate alla ricorrente.

Primo motivo: identificazione della ricorrente

Quanto alla pretesa violazione dell’articolo 1, paragrafo 5, della posizione comune 2001/931, il Tribunale respinge la censura. La designazione «Gamàa al-Islamiyya» / «Al-Gamàa al-Islamiyya» / «Islamic Group» / «IG» è ritenuta sufficientemente precisa per evitare confusione con soggetti dal nome simile. La disposizione non impone di indicare il luogo di insediamento dell’organizzazione, sicché l’assenza del riferimento all’Egitto non determina l’illegittimità degli atti.

Secondo motivo: decisioni di autorità competenti e decisioni di Stati terzi

Il Tribunale ricorda che la nozione di «autorità competente» dell’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931 può comprendere, in linea di principio, anche autorità di paesi terzi. Tuttavia, quando il Consiglio si fonda su decisioni di uno Stato terzo, deve verificare che tali decisioni siano state adottate nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, e deve darne conto nella motivazione.

Decisioni statunitensi

Per le decisioni americane del 1995 e del 2001, basate su executive orders, il Consiglio non aveva indicato alcun elemento idoneo a dimostrare il rispetto dei diritti della difesa. Quanto alla decisione del 1997, la sola circostanza che fosse stata pubblicata nel Federal Register non bastava: mancava l’indicazione che fosse stata comunicata una motivazione o che la ricorrente avesse potuto conoscere gli elementi posti a fondamento della designazione. Il Tribunale conclude quindi che le decisioni statunitensi non potevano costituire il fondamento degli atti impugnati.

Decisione dello Home Secretary

Per la decisione del Regno Unito, il Tribunale conferma che un’autorità amministrativa può essere considerata equivalente a un’autorità giudiziaria se le sue decisioni sono soggette a ricorso giurisdizionale. Poiché le decisioni dello Home Secretary possono essere impugnate dinanzi alla Proscribed Organisations Appeal Commission e poi, per punti di diritto, dinanzi a un giudice d’appello, essa è qualificabile come autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931. Il fatto che l’autorità adotti in pratica elenchi di organizzazioni terroristiche non esclude tale qualificazione.

Prove o indizi seri e credibili

Il Tribunale precisa che l’obbligo di verificare che la decisione nazionale sia basata su «prove o indizi seri e credibili» riguarda le decisioni di apertura di indagini o di azioni penali, non le decisioni di condanna o assimilabili a una condanna. La decisione dello Home Secretary, che dispone la proscrizione con effetti restrittivi e non è seguita da ulteriori indagini, è assimilata a una decisione di condanna: il Consiglio non doveva quindi indicare le prove o gli indizi seri e credibili alla base di tale decisione.

Base fattuale aggiornata per il mantenimento dell’iscrizione

Poiché tra la decisione originaria del 2001 e gli atti impugnati sono trascorsi 15-17 anni, il Consiglio doveva però compiere una valutazione aggiornata, fondata su elementi recenti che mostrassero la persistenza del rischio di coinvolgimento in attività terroristiche. Il Tribunale esamina due serie di fatti richiamati dal Consiglio:

• il riferimento al riesame britannico del novembre 2013, secondo cui il gruppo possedeva armi e intendeva perpetrare gravi violenze per realizzare uno Stato islamico; il Tribunale lo giudica troppo generico, non collocato nel tempo e nello spazio e privo di fatto determinato o determinabile;
• i fatti tratti dai registri amministrativi statunitensi del 2003 e del 2010, relativi al tentato assassinio di Hosni Mubarak, all’attacco di Luxor del 1997 e a un bollettino FBI del 2006. I primi due fatti sono anteriori alla decisione del 2001 e quindi non utili per giustificare il mantenimento. Il terzo è ritenuto sufficientemente identificabile nel contesto, ma comunque troppo risalente per sostenere da solo il mantenimento dell’iscrizione.

Il Tribunale rigetta l’argomento del Consiglio secondo cui tali elementi deriverebbero da una mera revisione nazionale sottratta al controllo giudiziale: la ricorrente poteva contestarne motivazione e sussistenza, e il giudice dell’Unione doveva verificare tali aspetti.

Ottavo motivo: autenticazione della motivazione

Il motivo decisivo è quello relativo alla mancanza di autenticazione delle motivazioni trasmesse alla ricorrente con le lettere del Consiglio. Il Tribunale osserva che il dispositivo e la motivazione costituiscono un tutto inscindibile e che, quando sono contenuti in documenti distinti, entrambi devono essere autenticati secondo l’articolo 297, paragrafo 2, TFUE e l’articolo 15 del regolamento interno del Consiglio. Nel caso di specie, il Consiglio ha riconosciuto che le motivazioni non recavano firma del presidente o del segretario generale: ciò integra la violazione di una forma sostanziale. Non rileva che gli atti formali fossero firmati, perché la firma della motivazione è necessaria a garantire la certezza del diritto e la corrispondenza tra testo adottato e testo notificato.

Esito e dispositivo

Il Tribunale accoglie il terzo e l’ottavo motivo e annulla tutte le decisioni e i regolamenti di esecuzione impugnati nella parte in cui riguardano Al-Gamàa al-Islamiyya Egypt. Non esamina gli altri motivi, ritenendo già sufficienti quelli accolti per definire la controversia. Il Consiglio è condannato alle spese, mentre la Commissione sopporta le proprie.

Principi di rilievo pratico

Per gli operatori, la sentenza ribadisce che:

• le autorità di Stati terzi possono, in astratto, essere autorità competenti ai fini della posizione comune 2001/931;
• il Consiglio deve però verificare e motivare il rispetto dei diritti della difesa nello Stato terzo;
• per il mantenimento di un’iscrizione molto risalente servono elementi aggiornati e concreti sulla persistenza del rischio terroristico;
• la motivazione degli atti restrittivi deve essere autenticata quando è veicolata in documento separato dal dispositivo;
• la mancata autenticazione costituisce, da sola, una forma sostanziale la cui violazione comporta l’annullamento.